Ухвала суду № 45598460, 16.06.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"16" червня 2015 р. м. Київ К/800/22684/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого судді - Черпіцької Л.Т.Суддів -Розваляєвої Т.С. Маслія В.І.при секретарі -Гуловій О.І.за участю представника:позивача - Бєлєвцова О.С. розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справуза касаційною скаргоюПриватного підприємства "Золота нива 1" напостанову Харківського окружного адміністративного суду від 18.02.2014р. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 09.04.2014р.у справі№ 820/2497/13-аза позовомПриватного підприємства "Золота нива 1" доДержавної інспекції сільського господарства у Харківській областіпровизнання дій протиправними

ВСТАНОВИЛА:

Приватне підприємство "Золота Нива 1" звернулось з позовом, в якому просило:

- визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства Харківській області щодо проведення перевірки Приватного підприємства "Золота нива 1", яка оформлена актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 05.09.2012р.;

- визнати протиправним та скасувати припис Державної інспекції сільського господарства в Харківській області № 003370 від 05.09.2012р.;

- визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Харківській області щодо здійснення Розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки ПП "Золота нива 1" директор ОСОБА_6 (за межами населеного пункту) без дати в розмірі 150365,43 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що відповідачем в порушення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" було проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої складено акт від 05.09.2012 року, припис від 05.09.2012 року № 003370, протокол про адміністративне правопорушення від 05.09.2012 року № 001762 та складено розрахунок розміру шкоди. Перевіркою встановлено, що ПП "Золота Нива 1" в особі директора ОСОБА_6 використовує земельні ділянки державної власності на території Іванчуківської сільської ради Ізюмського району площею орієнтовно 156,3346 га. Позивач вважає дії відповідача щодо проведення перевірки незаконними, оскільки у відповідача були відсутні підстави для проведення перевірки, акт перевірки не містить доказів фактичного виходу відповідача на перевірку, що призвело до неповного з'ясування обставин щодо самовільного зайняття земельних ділянок. Таким чином висновки акту є необ'єктивними, а перевірка є такою, що проведена з порушенням вимог законодавства, а відтак, за результатами незаконно проведеної перевірки відповідачем не може бути винесено припис позивачу та не може бути здійснено розрахунок розміру шкоди.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 18.02.2014р., залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 09.04.2014р., в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з постановою Харківського окружного адміністративного суду від 18.02.2014р. та ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 09.04.2014р. позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, просить їх скасувати рішення суду апеляційної інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, 05 вересня 2012 року відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", пунктів 4 та 5 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011р. № 459 проведено перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства ПП "Золота нива 1" при використанні земельних ділянок на території Іванчуківської сільської ради Ізюмського району Харківської області, за результатами якої складено акт дотримання вимог земельного законодавства від 05.09.2012 року.

Перевіркою встановлено, що Приватне підприємство "Золота нива-1" використовує земельні ділянки державної форми власності на території Іванчуківської сільської ради Ізюмського району, орієнтовною площею156,3346 га. Зазначені земельні ділянки використовуються ПП "Золота Нива1" в особі директора ОСОБА_6 без належним чином оформленого права власності чи користування, що є порушенням ст.ст.125, 126 Земельного кодексу України.

На підставі вищевказаного акту перевірки Державною інспекцією сільського господарства у Харківській області 05.09.2012 року видано припис №003370 про усунення вказаного порушення в тридцятиденний термін і протокол про адміністративне правопорушення від 05.09.2012р. №001760, а також розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки Приватним підприємством "Золота Нива 1" в розмірі 150365,43 грн.

Не погодившись з діями відповідача щодо проведення перевірки та діями щодо здійснення розрахунку розміру шкоди, а також складеним відповідачем приписом, позивач звернувся із зазначеним позовом до суду.

Розглядаючи справу та відмовляючи в задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що порушення встановлене в ході перевірки відповідачем зафіксоване належним чином у акті перевірки від 05.09.2012 року, до якого додані схеми планово-картографічних матеріалів та матеріалів розпаювання відповідної перевіряємої території Іванчуківської сільської ради Ізюмського району Харківської області, з позначками на кожній схемі, які саме земельні ділянки перевірялись, враховуючи, що на кожній із схем чітко зазначено площу, конфігурацію і місце розташування конкретної перевіряємої ділянки.

Однак колегія суддів вважає передчасними висновки судів, враховуючи наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовані Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон України ).

Відповідно до абзацу 3 статті 1 Закону заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Згідно із частиною 11 статті 4 Закону плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб'єкта господарювання.

Статтею 7 Закону передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб'єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім'я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт, посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається суб'єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю).

На підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Положення вказаних норм кореспондуються з положеннями Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", стаття 9 якого вказує на те, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок.

Відповідно до норм цього закону наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 року N 312, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25 грудня 2003 року за N 1223/8544, затверджено Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Пункти 4.1., 5.1., 5.5. Порядку передбачають, що державні інспектори проводять перевірки стану дотримання земельного законодавства в присутності власників земельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодавства. У разі відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків. При проведенні всіх видів перевірок державний інспектор складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства. Акт підписується державним інспектором (інспекторами), який (які) проводить (проводять) перевірку, представником юридичної особи чи фізичною особою, що використовують земельні ділянки, свідками (за їх наявності).

Таким чином, судам необхідно надати оцінку діям Державної інспекції сільського господарства у Харківській області у даній справі з урахуванням наведених вище положень законодавства.

Крім того, розглядаючи справу та приймаючи рішення, суди не звернули увагу на те, що в Акті перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства від 05.09.2012р. (а.с. 54, т.1) не встановлено і не конкретизовано, які земельні ділянки використовуються без правовстановлюючих документів, де вони знаходяться, кому належать, їх кадастрові номери тощо. Без такої ідентифікації в самому акті неможливо надати оцінку діям позивача та відповідача.

Також судами не надано оцінки тій обставині, що позивач надав до справи договори оренди землі, укладені між позивачем та фізичними особами, а також між позивачем та Ізюмською районною державною адміністрацією, щодо оренди земельних ділянок.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з частиною першою статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

З метою формування єдиних підходів при застосуванні територіальними органами Держземінспекції Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 N 963 (далі - Методика №963), роз'яснення процедури обстеження земельних ділянок та здійснення розрахунків розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним чи фізичним особам внаслідок порушень вимог земельного законодавства, уточнення порядку оформлення матеріалів розрахунків, процедури стягнення заподіяної шкоди та зарахування коштів, наказом Державного агентства земельних ресурсів України та Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель 12.09.2007 N 110 затверджено Методичні рекомендації щодо застосування Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу (далі - Методичні рекомендації №110).

Згідно з пунктом 6.1 Методичних рекомендацій №110 шкода (збитки), заподіяні державі, територіальній громаді, власнику чи користувачу земельної ділянки, підлягають відшкодуванню протягом п'ятнадцяти днів з моменту вручення (направлення поштою) порушнику земельного законодавства розрахунку розміру заподіяної шкоди (збитків), а в разі оскарження або опротестування розміру заподіяної шкоди (збитків) - не пізніше як через п'ятнадцять днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення.

Таким чином, факт складення контролюючим органом Розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, та отримання його суб'єктом господарювання (позивачем) породжує обов'язок останнього відшкодувати визначену у розрахунку шкоду.

Крім того, суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що правомірність дій відповідача під час визначення розміру нанесеної позивачем шкоди у відповідному розрахунку зумовлює обґрунтованість подальшого притягнення до правової відповідальності як ПП "Золота нива 1", так і посадових осіб цього підприємства.

Відповідно до пункту 7 Методики №963 розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, проводиться Держекоінспекцією та її територіальними органами або Держсільгоспінспекцією та її територіальними органами, а розміру шкоди, заподіяної юридичним та фізичним особам, - територіальними органами Держсільгоспінспекції на підставі матеріалів обстежень земельних ділянок, проведених відповідно до Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.11.2000 N 1619 (далі - Порядок №1619).

Відповідно до ст. 70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Таким чином, враховуючи вказані положення правових норм адміністративного судочинства стосовно принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі та належності доказів, колегія суддів звертає увагу на те, що під час нового розгляду судам належить встановити, чи під час проведення та складання Розрахунку розміру шкоди працівники Державної інспекції сільського господарства в Харківській області діяли у спосіб та в порядку, що передбачені чинним законодавством України, зокрема, на підставі матеріалів обстежень земельних ділянок, проведених відповідно до Порядку №1619.

Судова колегія дійшла висновку, що рішення судів вимогам ст. 159 КАС України не відповідають. Неповнота у встановленні фактичних обставин справи не дає можливості суду касаційної інстанції визначитись в правильності правової оцінки позовних вимог, проведеної судами попередніх інстанцій. Відповідно до приписів ст. 220 КАС України допущені порушення не можуть бути перевірені і усунуті судом касаційної інстанції.

З огляду на викладене, судові рішення, ухвалені у даній справі, підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду справу суду належить врахувати недоліки, викладені у мотивувальній частині ухвали і правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "Золота нива 1" задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18.02.2014р. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 09.04.2014р. скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: