Постанова № 43502685, 02.04.2015, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 квітня 2015 р.м. ОдесаСправа № 821/4030/14

Категорія: 7.1 Головуючий в 1 інстанції: Гомельчук С.В. Одеський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

судді - доповідача - Косцової І.П.,

суддів - Стас Л.В.,

- Турецької І.О.,

за участю:

секретаря - Разінкіної Л.В.,

представника апелянта - не з'явився

представника позивача - не з'явився

прокурора - Пашаєва Г.В. (посвідчення від 22.09.2012 року)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Улянівської сільської ради Скадовського району Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 січня 2015 року по справі за адміністративним позовом прокурора Скадовського району Херсонської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Херсонській області до Улянівської сільської ради Скадовського району Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

Прокурор Скадовського району Херсонської області звернувся із адміністративним позовом в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Херсонській області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Улянівської сільської ради Скадовського району Херсонської області щодо не оформлення документів на будівництво та експлуатацію полігону твердих побутових відходів згідно вимог чинного законодавства, зобов'язати Улянівську сільську раду Скадовського району Херсонської області вжити заходи для оформлення документів, що посвідчують право користування або володіння земельною ділянкою під розміщення полігону твердих побутових відходів, отримати спеціальний паспорт на місце видалення відходів у визначеному законом порядку та провести конкурс на визначення виконавців послуги з перевезення побутових відходів на території Улянівської сільської ради Скадовського району Херсонської області.

В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що перевіркою додержання вимог законодавства у сфері поводження з відходами на території Улянівської сільської ради Скадовського району прокуратурою Скадовського району встановлено порушення вимог природоохоронного законодавства, які полягали у не створенні сільською радою полігону твердих побутових відходів, допущенні незаконного вивезення твердих побутових відходів на земельну ділянку, щодо якої не оформлено правовстановлюючі документи на право володіння або користування під полігон твердих побутових відходів, не отримано спеціальний паспорт на сміттєзвалище та не проведенні конкурсу з визначення виконавців послуг з перевезення побутових відходів.

Оскільки відповідачем не вживаються належні заходи щодо усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства, прокурор просив суд зобов'язати сільську раду вчинити зазначені у позові дії.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 17 січня 2015 року вказані вимоги задоволено в повному обсязі.

В апеляційній скарзі Улянівська сільська рада, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, на не повне з'ясування обставин справи, просить скасувати судове рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції у справі з'ясовано, що прокуратурою Скадовського району в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проведено перевірку додержання вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з відходами в діяльності Улянівської сільської ради.

Перевіркою встановлено, що в порушення вимог ст. 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 21 Закону України «Про відходи» на території Ульянівської сільської ради Скадовського району відсутній належним чином оформлений полігон твердих побутових відходів, ліквідація несанкціонованих і неконтрольованих звалищ не проводиться. В порушення вимог ст. 33 Закону України «Про відходи» Улянівською сільською радою Скадовського району не отримано спеціальний паспорт на сміттєзвалище. Крім того, в порушення вимог ст. 35-1 Закону України «Про відходи» відповідачем не проведено конкурс з визначення виконавців послуг з перевезення побутових відходів з території Улянівської сільської ради Скадовського району.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції виходив з того, що виявлені в ході прокурорської перевірки порушення знайшли свого підтвердження в ході розгляду даної справи, отже вимоги прокурора обґрунтовані та підлягають задоволенню.

Проте колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи та ґрунтуються на помилковому застосуванні норм матеріального права, у зв'язку із чим апеляційна скарга має бути задоволена, з огляду на наступне.

Відповідно до п. «ї» ч. 1 ст. 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 року №1264-XII місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно із ст. 21 Закону України «Про відходи» від 05.03.1998 року №187/98-ВР органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують, зокрема, виконання вимог законодавства про відходи, організацію збирання і видалення побутових відходів, у тому числі відходів дрібних виробників, створення полігонів для їх захоронення, а також організацію роздільного збирання корисних компонентів цих відходів, вирішення питань щодо розміщення на своїй території об'єктів поводження з відходами.

Таким чином, органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями у сфері поводження з відходами, у сфері охорони навколишнього природного середовища та є відповідальними за стан навколишнього природного середовища на своїй території.

Колегією суддів встановлено, що Рішенням 55 сесії сільської ради 6 скликання від 21.08.2013 року №281 затверджено програму поводження з твердими побутовими відходами на території Улянівської сільської ради на 2013-2017 роки та на засіданні виконавчого комітету ради 18.12.2013 року проведено слухання питання щодо виконання програми поводження з твердими побутовими відходами. Розпорядженням голови Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області від 18.11.2013 року №546 надано дозвіл Улянівській сільській раді на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки площею 1,5 га для обслуговування сміттєзвалища в селі Улянівка (категорія земель - землі сільськогосподарського призначення, угіддя - рілля) на території Улянівської сільської ради. На виконання цього розпорядження у лютому 2014 року сільською радою замовлено виготовлення проекту землеустрою в ПП «Земле-Експерт», який на час розгляду справи ще не виготовлено.

Таким чином, з урахуванням обставин справи, колегія суддів вважає необґрунтованими доводи прокурора про бездіяльність сільської ради щодо не вжиття заходів з організації, збирання і видалення побутових відходів.

Слід зазначити, що про вжиття заходів щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства Улянівська сільська рада Скадовського району Херсонської області повідомляла прокуратуру Скадовського району листами від 07.03.2014 року №02-31/85, від 29.09.2014 року №02-31/349, проте вжиті відповідачем заходи прокуратурою необґрунтовано не приймались до уваги та фактично не перевірені згідно вимог чинного законодавства.

Поряд з цим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що приписами ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» №1789-XII від 05.11.1991 року визначено, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, зокрема, місцевими Радами, їх виконавчими органами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Відповідно до п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» №1789-XII від 05.11.1991 року предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є, зокрема, додержання законів, що стосуються охорони навколишнього середовища.

За правилами цієї статті прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Згідно із ч. 2 зазначеної статті цього Закону, у разі, якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Здійснюючи прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів відповідно до ст. 21 Закону України №1789-XII від 05.11.1991 року, прокурор має право, зокрема, вимагати виділення спеціалістів для проведення перевірок, мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, а також письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою (п.п. 3, 4 ч. 1, ч. 2 ст. 20 Закону України №1789-XII від 05.11.1991 року).

Відповідно до ч. 3 ст. 21 Закону України №1789-XII для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 ч. 1 ст. 20 цього Закону.

Згідно із п.п. 1, 2 ч. 3 ст. 20 Закону при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право вносити подання, у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування.

Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку, що нагляд за додержанням і застосуванням законів здійснюється прокуратурою, зокрема, шляхом проведення перевірок та за наявності підстав, які свідчать про можливі порушення законів, що оформлюється відповідною постановою, а отже чинним законодавством прокурора наділено повноваженнями щодо виявлення відповідних порушень, з'ясування підстав виникнення цих порушень, вжиття заходів щодо їх усунення у відповідності до закону, тощо.

У разі виявлення порушень закону прокурор наділений повноваженнями щодо внесення подання, у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення, тощо.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що обґрунтованість заявлених позовних вимог прокурор пояснює наявністю порушень з боку сільської ради у сфері природоохоронного законодавства, що встановлено за результатами перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Разом з цим колегія суддів звертає увагу на те, що прокурором за результатами перевірки не вносились документи реагування, у встановленому законом порядку не ініційовано притягнення винних осіб до відповідальності, протоколи про адміністративне правопорушення не складались.

Зазначені обставини в силу п.п. 1, 2 ч. 3 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» №1789-XII від 05.11.1991 року не можуть свідчити, що прокурором фактично були виявлені порушення з боку сільської ради вимог природоохоронного законодавства.

На підтвердження допущення сільської радою порушень у сфері природоохоронного законодавства та не вжиття відповідачем заходів щодо їх усунення прокурор посилається на акт Державної екологічної інспекції у Херсонській області від 21.05.2013 року з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства та складений за її результатами припис від 21.05.2013 року про усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства.

Слід зазначити, що цим приписом відповідачу встановлений відповідний термін щодо усунення виявлених порушень, проте прокурор не надає до суду матеріали контролюючого органу щодо перевірки виконання його вимог, будь-яких прийнятих цим органом рішень у відношенні відповідача, за не виконання викладених у приписі вимог.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про не підтвердження належними доказами доводів прокурора про наявність з боку відповідача порушень вимог природоохоронного законодавства, та вважає, що, задовольняючи позовні вимоги та визначивши неправомірність дій відповідача щодо не усунення виявлених порушень, суд першої інстанції фактично підмінив контролюючі органи у цій сфері, враховуючи, що матеріалами та обставинами справи не підтверджено, що органами звернення із цим позовом фактично перевірялось виконання вимог про усунення виявлених порушень.

Також, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що чинним законодавством не визначено обов'язкових вимог щодо створення у кожному населеному пункті спеціально відведених місць чи об'єктів (місць розміщення відходів, сховищ, полігонів, комплексів, споруд, ділянок надр тощо).

Такий обов'язок виникає у разі виникнення такої необхідності та для не допущення, зокрема, забруднення навколишнього природного середовища на відповідній території, з метою охорони навколишнього природного середовища.

З цього приводу слід зазначити, що з листів відповідача направлених на адресу прокурора вбачається, що останнім вживаються відповідні заходи щодо додержання правил у сфері охорони навколишнього природного середовища, сільською радою повідомлено, що станом на 07.03.2014 року будь-яких несанкціонованих звалищ відходів на території ради не виявлено.

А ні прокурором, а ні Державною екологічною інспекцією в Херсонській області до суду не надано доказів щодо знаходження на території Улянівської сільської ради несанкціонованих звалищ побутових відходів.

Крім того, за змістом ст. 1 Закону України «Про відходи» від 05.03.1998 року №187/98-ВР полігоном вважається одним із різновидів місць розміщення відходів, у зв'язку з чим, вирішуючи питання організації збирання і видалення побутових відходів, відповідний орган владних наділений повноваженнями щодо самостійного обрання способу організації їх розміщення на відповідній території, не виключаючи, також, й можливості розміщення відходів у спеціально відведених місцях та об'єктах поза межами села на підставі відповідних цивільних або господарських договорів, а тому колегія суддів вважає, що вимоги законного представника прокуратури щодо зобов'язання відповідача створити саме полігони для захоронення відходів не узгоджуються з нормами законодавства у цій сфері, враховуючи також те, що обрання реалізації відповідних засобів щодо організації, збирання і видалення побутових відходів відбувається за вибором органу місцевого самоврядування, що в свою чергу виключає зобов'язальний характер із визначенням іншим контролюючим суб'єктом відповідного конкретного засобу на його розсуд.

Колегія суддів зазначає, що, як прокурором, так і Державною екологічною інспекцією в Херсонській області, в інтересах якої останнім подано позов, не надано до суду жодних доказів, які б обґрунтовано засвідчували факт неефективності організації відповідачем збирання та видалення відходів на території села та наявності умов, що вимагають вирішення проблеми збирання та видалення відходів саме шляхом будівництва полігону.

Крім того, слід зазначити, що відповідно п. 1.1 ДБН В.2.4-2-2005 «Розміщення і проектування полігонів твердих побутових відходів. Основні положення проектування» полігони твердих побутових відходів (ТПВ) є інженерними спеціалізованими спорудами, які призначені для захоронення твердих побутових відходів.

Згідно із Розділом 2 вказаних державних будівельних норм, розміщення полігонів ТПВ повинно обиратися за територіальним принципом відповідно до схеми санітарного очищення міста чи регіону і проекту районного планування або генерального плану населеного місця.

Тобто, цими будівельними нормами визначені відповідні умови щодо розташування полігонів твердих побутових відходів.

Проте, як прокурором, так і Державною екологічною інспекцією в Херсонській області не доведено належними доказами у справі реальної можливості розміщення на території Улянівської сільської ради Скадовського району Херсонської області полігонів твердих побутових відходів, які фактично вимагає розмістити прокурор.

Вимоги прокурора про зобов'язання відповідача провести відповідний конкурс на визначення виконавця послуг з перевезення побутових відходів колегія суддів вважає також необґрунтованими, оскільки такий вид послуг має ініціюватись відповідною необхідністю та можливістю органу місцевого самоврядування оплачувати ці послуги.

Крім того, такі вимоги також ініціюють в подальшому укладення відповідної цивільно-правової угоди із виконавцем цих послуг, що в свою чергу виключає зобов'язальний характер відносно відповідного суб'єкта, оскільки такі угоди випливають із волевиявлення учасників відносин та не можуть бути реалізовані шляхом прийняття відповідного судового рішення.

З огляду на викладене та те, що як прокурором, так і Державною екологічною інспекцією в Херсонській області не надано до суду жодних доказів, які б обґрунтовано засвідчували факт неефективності організації відповідачем збирання та видалення відходів на території села та наявності умов, що вимагають вирішення проблеми збирання та видалення відходів саме шляхом будівництва відповідного полігону, реальної можливості його розміщення на території Улянівської сільської ради Скадовського району Херсонської області, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.

Враховуючи викладене, оскільки судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до її неправильного вирішення по суті, а висновки суду не відповідають обставинам справи, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з прийняттям по справі нової постанови про залишення адміністративного позову без задоволення.

Керуючись ст.ст. 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст.ст. 207, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Улянівської сільської ради Скадовського району Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 січня 2015 року - задовольнити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 17 січня 2015 року - скасувати, прийняти у справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову прокурора Скадовського району Херсонської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Херсонській області до Улянівської сільської ради Скадовського району Херсонської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, однак може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня виготовлення повного тексту.

Повний текст постанови складено та підписано 07.04.2015 року.

Суддя-доповідач: І.П. Косцова

Судді: Л.В. Стас

І.О.Турецька