Постанова № 43392696, 09.02.2015, Рівненський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №817/3507/14

09 лютого 2015 року 12год. 31хв. м. Рівне

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Борискіна С.А. за участю секретаря судового засідання Вавелюк А.І. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник ОСОБА_1

відповідача: представник Давидович Р.О., Ковальська Ж.М.

третьої особи позивача: представник не з'явився

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

ОСОБА_4,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні

позивача Національний університет водного господарства та

природокористування

до Державна фінансова інспекція в Рівненській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинення певних дій , -ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_4, звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Рівненській області, в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просить:

-визнати протиправними дії щодо проведення ревізії фінансово-господарської діяльності щодо використання коштів державного бюджету, виділених на підготовку кадрів та реалізацію окремих програм Національного університету водного господарства та природокористування за період з 01.04.2010 року по 31.08.2012 року та встановлення вини позивача як колишнього ректора даного університету в нецільовому використанні бюджетних коштів на купівлю квіткової продукції та послуг по її оранжуванню;

-визнати протиправними дії щодо невручення позивачу акту ревізії від 21.11.2012 року №17-03-06/84 для ознайомлення як посадовій особі, яка виконувала свої обов'язки в період, що інспектувався;

-визнати неправомірними та скасувати пункти 13, 14, 15 вимоги від 21.12.2012 року №17-03-17/9278 про усунення виявлених ревізією порушень;

-зобов'язати відповідача виключити з акту ревізії від 21.11.2012 року №17-03-06/84 положення щодо встановлення вини позивача в нецільовому використанні бюджетних коштів на купівлю квіткової продукції та послуг по її оранжуванню.

Ухвалою суду від 16.12.2014 року до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача залучено Національний університет водного господарства та природокористування.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав.

Пояснив суду на їх обґрунтування, що ОСОБА_4 перебував на посаді ректора Національного університету водного господарства та природокористування протягом періоду, який інспектувався відповідачем. За наслідками проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності вищого навчального закладу виявлено нецільове використання ним бюджетних коштів на купівлю квіткової продукції та послуг по її оранжуванню. При цьому, серед осіб, винних у допущенні таких порушень, вказано, в тому числі позивача.

Позивач та його представник з висновками відповідача не згідні. Зазначають, що про виявлені під час ревізії порушення законодавства дізнались вже після її проведення. Представник позивача вказує, що відповідач, діючи з порушенням встановленого порядку, включив до акту ревізії висновки про допущені ОСОБА_4 під час його перебування на посаді ректора порушення навіть не ознайомивши останнього з цим актом.

Крім того, представник позивача наголошує, що жодних порушень законодавства ОСОБА_4 допущено не було, оскільки останній діяв виключно на підставі та в межах власних повноважень, визначених законодавством та статутом навчального закладу.

Просить позов задовольнити повністю.

Представники відповідача в судовому засіданні проти позовних вимог заперечили.

Пояснили суду на обґрунтування своїх заперечень, що Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області, яка діяла на виконання повноважень щодо здійснення державного фінансового контролю та з урахуванням плану роботи, було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи - Національного університету водного господарства та природокористування на предмет ефективного та цільового використання коштів державного бюджету, виділених на підготовку кадрів та реалізацію окремих програм. Під час ревізії виявлено ряд порушень законодавства, відомості про які відображені в акті ревізії із зазначенням винних осіб, серед яких ОСОБА_4

Представники відповідача вважають, що посадові особи Державної фінансової інспекції в Рівненській області під час проведення ревізії та оформлення її результатів діяли на підставі та в межах власних повноважень, у спосіб, визначений законодавством. Зазначають, що жодних порушень порядку проведення ревізії допущено не було.

Крім того, представники відповідача наголошують на тому, що права позивача оспорюваною вимогою не ніяким чином не порушені, оскільки її винесено щодо підконтрольної установи та створює обов'язкові юридичні наслідки саме для останньої.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, в судове засідання не прибув. Про дату, час та місце судового розгляду був повідомлений належним чином. Подав клопотання про розгляд справи за його відсутності.

Тому, суд вважає за можливе здійснити розгляд справи за відсутності представника третьої особи на стороні позивача, на основі наявних у ній доказів.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в сукупності, суд вважає, що позов до задоволення не підлягає.

Судом встановлено наступні обставини.

11.11.2005 року - 15.06.2012 року ОСОБА_4 обіймав посаду ректора Національного університету водного господарства та природокористування (а.с. 88, 108-109).

За статутом даний вищий навчальний заклад засновано на державній власності (а.с. 10).

Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності щодо використання коштів державного бюджету, виділених на підготовку кадрів та реалізацію окремих програм Національного університету водного господарства та природокористування за період з 01.04.2010 року по 31.08.2012 року, результати якої оформлено актом від 21.11.2012 року №17-03-06/84 (а.с. 27-37, 136-143).

За наслідками ревізії Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області пред'явлено в.о. ректора Національного університету водного господарства та природокористування вимогу від 21.12.2012 року №17-03-17/9278 про усунення виявлених порушень, пунктами 13-15 якої зобов'язано вжити заходи щодо відшкодування збитків:

-на суму 274170,00 грн., які виникли внаслідок незаконного витрачання бюджетних коштів на придбання квіткової продукції та її списанні без документального підтвердження;

-на суму 133490,00 грн., які виникли внаслідок списання на видатки університету без отримання і оприбуткування оборотних активів у матеріальній формі;

-на суму 5000,00 грн., які виникли внаслідок незаконного витрачання бюджетних коштів на оплату послуг з оранжування квіткової продукції,

за рахунок винних осіб у порядку і спосіб, визначені ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи (а.с. 55-65).

При цьому, як вбачається з акту ревізії, в основу вимоги в частині зазначених пунктів покладено висновки про допущення порушень вимог законодавства ректором університету ОСОБА_4 під час його перебування на вказаній посаді.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд виходить з такого.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 113 Бюджетного кодексу України, до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

Згідно Положення про Державну фінансову інспекцію України, що затверджене Указом Президента України від 23.04.2011 року №499/2011, остання є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

В свою чергу, Державну фінансову інспекцію України утворено на виконання вимог Указу Президента України від 09.12.2010 року №1085/2010 шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України.

Частинами 1-2 статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 року №2939-ХІІ (надалі - Закон №2939-ХІІ, в редакції, що була чинною на час спірних правовідносин) передбачено, що державний фінансовий контроль здійснюється за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (надалі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому та реалізується через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Частинами 5-6 статті 2 Закону №2939-ХІІ (в редакції, що була чинною на час спірних правовідносин) визначено, що інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. Порядок проведення інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

За змістом пункту 35 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 (в редакції, що була чинною на час спірних правовідносин), результати ревізії оформляються актом, який повинен містити: вступну частину, в якій зазначаються підстава для проведення ревізії, тема ревізії, повна назва об'єкта контролю, його місцезнаходження, відомості про організаційно-правову форму та форму власності, дати початку і закінчення ревізії, період, який підлягав ревізії, перелік посадових осіб контролюючого органу та залучених спеціалістів, що проводили ревізію, перелік посадових осіб, які відповідали за фінансово-господарську діяльність об'єкта контролю у період, що підлягав ревізії; констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, а також висновок про наявність або відсутність порушень законодавства.

Виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Як закріплено в абзаці 3 пункту 3 даного Порядку (в редакції, що була чинною на час спірних правовідносин), винні особи - це посадові та матеріально відповідальні особи, з вини яких порушено законодавство під час проведення фінансово-господарських операцій.

Таким чином, акт ревізії, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень законодавства, що в свою чергу відповідає визначеним правилам складання даного акта, не є правовим документом, який встановлює відповідальність винних осіб.

В силу вимог частини 1 статті 13 Закону №2939-XII, дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому порядку.

Диспозиція зазначеної норми передбачає можливість оскарження виключно тих дій посадових осіб, які полягають у порушенні порядку проведення ревізії, водночас, дії щодо включення до акта ревізії певних висновків не можуть вважатися порушенням.

Правова позиція аналогічного характеру висловлена Верховним Судом України у постанові від 10.09.2013 року по справі №21-237а13.

Судом також досліджено, що посадові особи відповідача під час проведення ревізії Національного університету водного господарства та природокористування, в тому числі, в частині оформлення її результатів, діяли на підставі та в межах власних повноважень, а також у спосіб передбачений законодавством, жодних порушень порядку проведення ревізії посадовими особами відповідача допущено не було.

З огляду на наведене, суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог в частині визнання протиправними дій відповідача щодо проведення ревізії та встановлення вини позивача у нецільовому використанні бюджетних коштів на купівлю квіткової продукції та послуг по оранжуванню квіткової продукції, зобов'язання відповідача виключити такі положення з акту ревізії.

Відповідно до п. 36 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550, акт ревізії підписується посадовою особою контролюючого органу та керівником і головним бухгалтером об'єкта контролю або особою, уповноваженою на ведення бухгалтерського обліку, а також за необхідності іншими працівниками об'єкта. Потреба в ознайомленні з актом ревізії та його підписанні іншими працівниками об'єкта контролю, зокрема колишніми керівником і головним бухгалтером, що є відповідальні за фінансово-господарську діяльність об'єкта контролю у період, що підлягає ревізії, визначається посадовою особою контролюючого органу самостійно.

Як вбачається з матеріалів справи, акт ревізії від 21.11.2012 року №17-03-06/84 було вручено для ознайомлення в.о. головного бухгалтера Національного університету водного господарства та природокористування ОСОБА_6 (а.с. 37).

Позивачу примірник акту ревізії надіслано лише на письмовий запит його представника листом від 21.10.2014 року №17-03017/7922 (а.с. 38).

Враховуючи надані посадовій особі контролюючого органу повноваження самостійно визначати необхідність вручення акту ревізії для ознайомлення колишнім керівникам, суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог в частині визнання протиправними дій відповідача щодо невручення акту ревізії позивачу для ознайомлення.

Згідно з п. 7 ст. 10 Закону №2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Пунктом 45 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 передбачено, що в міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Пунктом 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 визначено, що в разі якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний контролюючий орган з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Пунктом 49 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 встановлено, що в разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

В силу вимог пункту 50 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Таким чином, органу державного фінансового контролю надано повноваження щодо здійснення контролю за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, в тому числі шляхом пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення порушень законодавства у разі виявлення таких правопорушень.

При виявленні фактів заподіяння збитків, що завдані державі та/або об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

В органу державного фінансового контролю наявні повноваження щодо заявлення вимоги про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка є обов'язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Як вбачається з матеріалів справи, вимогою від 21.12.2012 року №17-03-17/9278, в частині, що оспорюється, визначено конкретний розмір виявлених під час ревізії збитків.

Листами Національного університету водного господарства та природокористування від 15.09.2014 року №001-1772, від 28.11.2014 року №001-2396 підтверджується, що заходи щодо відшкодування збитків за рахунок винних осіб у порядку визначеному статтями 130-136 Кодексу законів про працю України, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи, підконтрольною установою не вживались, інформація про звернення органу державного фінансового контролю до суду в інтересах підконтрольної установи про стягнення збитків, виявлених ревізією, в університету відсутня (а.с. 66, 110-111).

В свою чергу, відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише те рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Зважаючи на те, що збитки, в тому числі з винних осіб, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення повинен перевіряти суд, який розглядає такий позов, а не позов про визнання вимоги протиправною.

Правова позиція аналогічного характеру висловлена Верховним Судом України у постановах від 20.01.2015 року по справі №21-603а14, від 18.11.2014 року по справі №21-379а14, від 07.10.2014 року по справі №21-368а14, від 18.09.2014 року по справі №21-332а14, від 20.05.2014 року по справі №21-93а14, від 13.05.2014 року по справі №21-89а14, від 15.04.2014 року по справі №21-40а14.

Крім того, суд зазначає, що вимога про усунення виявлених ревізією порушень від 21.12.2012 року №17-03-17/9278, в частині, що оспорюється, спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність з вимогами законодавства, а тому є обов'язковою до виконання виключно підконтрольною установою та не породжує жодних правових наслідків для позивача.

З огляду на наведене, суд дійшов висновку про безпідставність позовних вимог в частині визнання неправомірними та скасування пунктів 13, 14, 15 вимоги відповідача від 21.12.2012 року №17-03-17/9278.

При цьому, суд відхиляє посилання позивача на постанову Рівненського міського суду від 04.03.2013 року по справі №569/58/13-п, якою провадження у справі про адміністративне правопорушення за ч. 3 ст. 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення відносно ОСОБА_4 закрито у зв'язку з пропуском строку накладення адміністративного стягнення (а.с. 126-127).

Частинами 1-2 статті 284 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що по справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) може винести постанову про закриття справи. Постанова про закриття справи виноситься, зокрема, при наявності обставин, передбачених статтею 247 цього Кодексу.

Пунктом 7 частини 1 статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлено, що провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю у разі закінчення на момент розгляду справи про адміністративне правопорушення строків, передбачених статтею 38 цього Кодексу.

Частиною 4 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що постанова суду у справі про адміністративний проступок, які набрали законної сили, є обов'язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, щодо якої ухвалений вирок або постанова суду, лише в питаннях, чи мало місце діяння та чи вчинене воно цією особою.

Таким чином, постанова Рівненського міського суду від 04.03.2013 року по справі №569/58/13-п не містить встановлених судом обставин щодо правомірності або протиправності діяння ОСОБА_4 і не може вважатися обов'язковою для врахування при вирішенні даної адміністративної справи.

Суд також зазначає, що під час розгляду конкретної адміністративної справи на підставі встановлених обставин та досліджених доказів суд не позбавлений права самостійно кваліфікувати поведінку особи і дійти власних висновків щодо її правомірності чи неправомірності з відповідним застосуванням необхідних матеріально-правових норм (Лист Вищого адміністративного суду України від 14.11.2012 року №2379/12/13-12).

Тому, в задоволенні адміністративного позову слід відмовити повністю.

В силу вимог статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, судові витрати на користь сторін не присуджуються.

Керуючись статтями 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволені позову відмовити повністю.

Постанова суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга подається до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Житомирського апеляційного адміністративного суду.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Суддя Борискін С.А.