Постанова № 43206316, 18.03.2015, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 березня 2015 р.м.ОдесаСправа № 821/2958/14

Категорія: 12 Головуючий в 1 інстанції: Кисильова О.Й. Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Федусик А.Г.,

суддів - Димерлія О.О. та Зуєвої Л.Є.,

при секретарі - Пальоній І.М.,

за участю: представника позивачів - ОСОБА_1 та Прокуратури Одеської області - Вербовщук Сергія Григоровича,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 та ОСОБА_4 до Херсонської обласної ради, за участю третьої особи на боці відповідача - Прокуратури Херсонської області про визнання нечинними рішень,-

В С Т А Н О В И Л А :

У липні 2014 року ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 та ОСОБА_4 звернулись до суду з адміністративним позовом до Херсонської обласної ради, за участю третьої особи на боці відповідача - Прокуратури Херсонської області та з урахуванням зміни позовних вимог просили визнати нечинними рішення ХХХ сесії шостого скликання від 27 лютого 2014 року № 979 "Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_13" та від 27 лютого 2014 року № 980 "Про головуючого на ХХХ сесії обласної ради шостого скликання".

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що оскільки питання про складення повноважень голови обласної ради не вносилося до порядку денного ХХХ сесії шостого скликання, це питання не ставилося на обговорення та по ньому не проводилось голосування, то рішення від 27 лютого 2014 року № 979 "Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_13" є таким, що прийняте з численними порушеннями норм законодавства України, а відтак - є нечинним. Також представник позивачів відмітив, що спірні рішення підписані депутатом обласної ради ОСОБА_14, яка не мала права підпису, оскільки не була обрана головуючим цього засідання у спосіб, передбачений законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з постановою суду, ОСОБА_4 подав апеляційну скаргу, в якій зазначається, що вказана постанова ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про задоволення позовних вимог.

Заслухавши суддю - доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 27 лютого 2014 року на ХХХ сесії шостого скликання Херсонською обласною радою прийнято рішення № 979 "Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_13" та рішення № 980 "Про головуючого на ХХХ сесії обласної ради шостого скликання".

Як вбачається зі змісту протоколу ХХХ сесії шостого скликання (присутні - 57 депутатів), вказану сесію відкрито головою обласної ради, під головуванням якого обрано лічильну групу, секретаріат сесії, юридичну та прес-групи, після чого ОСОБА_13 оголосив заяву про звільнення з посади голови Херсонської обласної ради. Проведено голосування щодо взяття до відома заяви голови, а саме: за - 51 депутат, проти - 1, утрималось - 0, не голосувало - 5 депутатів. Пізніше, за результатами голосування було обрано головуючого на ХХХ сесії, а саме було обрано депутата ОСОБА_14.

Також судом першої інстанції встановлено, що протокол засідання на ХХХ сесії шостого скликання обласної ради та спірні рішення сесії підписані депутатом ОСОБА_14.

Винесення спірних рішень та їх підписання депутатом ОСОБА_14 і стало підставами для звернення з позовом до суду.

Вирішуючи справу та відмовляючи в задоволенні вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивачі не довели наявність порушення оскаржуваними рішеннями саме їх прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин, які потребують судового захисту та належними і допустимими доказами не підтвердили обставини, які б свідчили про неправомірність рішень Херсонської обласної ради, що вказують на порушення їх прав, свобод чи інтересів.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає їх помилковими з огляду на наступне.

Згідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1-3 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі Закон) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.

Положеннями ст.55 Закону, на ряду з іншим, передбачений порядок обрання та звільнення голови обласної ради з посади. Так, частинами 1, 2, 4, 5 вказаної статті визначено, що голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Голова ради здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків, передбачених частинами четвертою та п'ятою цієї статті. Голова ради вважається звільненим з посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повноважень голови.

У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

Повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови ради.

Крім цього, статтею 43 Закону визначено коло питань, які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях. Пунктом 1 ч.1 цієї статті до таких питань віднесено і звільнення голови ради. При цьому вказаним законом не визначено будь-яких виключень з вказаного правила, чи окремих підстав для звільнення, яке здійснюється у іншому порядку, тобто не на пленарних засіданнях.

Таким чином, з аналізу вказаних норм вбачається, що за будь яких визначених Законом підстав звільнення голови ради повинно вирішуватися виключно на пленарних засіданнях ради і, як того вимагає ч.3 ст.59 Закону, лише шляхом проведення таємного голосування з цього питання.

Відповідно до ч.14. ст..46 Закону порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Згідно з п.1.1 та 1.2 Регламенту роботи обласної ради (Херсонської області) (далі Регламент) формування, діяльність, компетенція і функції Херсонської обласної ради як органу самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст області, визначаються Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", іншими законодавчими актами вищих органів державної виконавчої влади, даним Регламентом.

Діяльність обласної ради, її органів, обраних посадових осіб базується на вирішенні питань на принципах колективного, вільного обговорення, а також законності, гласності, відповідальності, підзвітності перед радою.

Згідно п.8.1 Регламенту після обговорення питання рішення ради приймаються більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом та цим Регламентом.

Рада приймає рішення відкритим (поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування в обов'язковому порядку проводиться у випадку, зокрема, обрання та звільнення голови ради (п.8.2 Регламенту).

Положеннями п.8.5, 8.6, 8.7 Регламенту передбачено, що для проведення таємного голосування і визначення його результатів рада відкритим голосуванням обирає з числа депутатів ради лічильну комісію; лічильна комісія перед початком голосування: організовує виготовлення бюлетенів для таємного голосування; перевіряє наявність кабін для таємного голосування; опечатує скриньки для таємного голосування і забезпечує всі умови для повного додержання таємності голосування; бюлетені для таємного голосування виготовляються лічильною комісією за встановленими нею зразками; бюлетені для таємного голосування видаються депутату членами лічильної комісії за списком після пред'явлення свідчення депутата обласної ради.

Таким чином, і Регламентом встановлено вирішення питання щодо звільнення голови ради шляхом саме таємного голосування, яке повинно здійснюватися за вказаною вище процедурою.

Разом з тим, з матеріалів справи, зокрема, протоколу першого пленарного засідання шостого скликання ХХХ сесії Херсонської обласної ради та результатів голосування (а.с.10-12, 49-52) вбачається, що розгляд особистої заяви ОСОБА_13 до Херсонської обласної ради про складання повноважень під тиском та вирішення питання про дострокове припинення його повноважень не було здійснено Херсонською обласною радою у встановленому Законом та Регламентом порядку, а тому спірне рішення №979 від 27.02.2014 року не може вважатися таким, що прийнято у законний спосіб.

В своїй позовній заяві та додаткових письмових поясненнях позивачі, а також в ході судового засідання представник апелянта посилалися на те, що вони не приймали участі у голосуванні щодо дострокового припинення повноважень ОСОБА_13.

В той же час, в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції представник відповідача не тільки не з'явився в жодне судове засідання, а і не зважаючи на неодноразові запити суду, не надав жодного доказу на підтвердження дотримання вказаних вище вимог Закону та Регламенту при вирішенні питання про дострокове припинення повноважень ОСОБА_13, в тому числі і доказів наявності необхідного кворуму при прийнятті спірних рішень (надісланий відповідачем на повторний запит суду диск з технічною фіксацією пленарного засідання не містить будь-якої інформації щодо ходу проведення пленарного засідання).

Окрім іншого, на думку колегії суддів, законодавець, вводячи таку процедурну категорію, як таємне голосування, керувався необхідністю надання депутату, в даному випадку місцевого рівня, можливості об'єктивно, безпечно та за власним внутрішнім переконанням реалізувати своє волевиявлення шляхом голосування, яке повинно відбутись без впливу сторонніх факторів та чинників.

Крім того, згідно до ст.3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Положеннями ст.38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст.55 Конституції України).

Також, п.1 ч.2 ст.19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що депутат місцевої ради має право обирати і бути обраним до органів відповідної ради.

В той же час, за наслідком дослідження обставин справи, зокрема, безпосередньо написання ОСОБА_13 заяви про зняття з себе повноважень, яка за наголосом останнього, зробленого як письмово так і усно в сесійній залі, складена під тиском, колегія суддів приходить до висновку, що така заява не може вважатися безумовною підставою для припинення повноважень голови ради в розумінні положень п.1 ч.5 ст.55 Закону, оскільки вона не є наслідком реалізації його прав та власного волевиявлення, і тому в даному випадку вирішення цього питання депутатами ради не у встановлений Законом спосіб, а саме не у визначений законодавцем спосіб шляхом проведення таємного голосування, є суттєвим порушенням вимог закону.

Наведені висновки, зокрема, в контексті дотримання процедури прийняття рішення органом місцевого самоврядування узгоджуються з постановою Верховного суду України від 03 квітня 2007 року (головуючий суддя - Кривенко В.В.), в мотивувальній частині якої зазначено, що порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Таким чином, враховуючи все вищенаведене у сукупності колегія суддів приходить до висновку, що рішення Херсонської обласної ради ХХХ сесії шостого скликання від 27 лютого 2014 року № 979 "Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_13" прийнято у спосіб, що суперечить Конституції України, Закону та Регламенту, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, з допущенням порушень, які могли вплинути на правильність спірного рішення, а тому є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Також, колегія суддів зазначає, що спірне рішення Херсонської обласної ради ХХХ сесії шостого скликання від 27 лютого 2014 року за № 980 "Про головуючого на ХХХ сесії обласної ради шостого скликання" є похідним від рішення Херсонської обласної ради від 27 лютого 2014 року № 979, прийняте в зв'язку зі складанням повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_13 та з метою продовження першого пленарного засідання, що відбулось 27 лютого 2014 року.

А тому, оскільки на думку суду апеляційної інстанції рішення від 27 лютого 2014 року № 979 "Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_13" є протиправними та такими, що повинно бути скасовано, то і рішення від 27 лютого 2014 року за № 980 "Про головуючого на ХХХ сесії обласної ради шостого скликання" також суперечить чинному законодавству та підлягає скасуванню.

Крім того, в обґрунтування правомірності прийняття рішення від 27 лютого 2014 року за № 980 "Про головуючого на ХХХ сесії обласної ради шостого скликання" та обрання депутата ОСОБА_14 головуючим на першому пленарному засіданні шостого скликання ХХХ сесії Херсонської обласної ради, відповідач посилався на положення ч.8 та 10 ст.46 Закону та зазначав, що у разі якщо посади голови обласної ради, першого заступника та заступника є вакантними, таку сесію за рішенням ради веде один з депутатів ради та підписує рішення.

Колегія суддів в контекст даних спірних правовідносин не погоджується з такими доводами та вважає їх безпідставними з огляду на таке.

Положеннями ч.3, 4, 6, 7 та 10 ст.46 Закону передбачено, що першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону.

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

З наведеного вбачається, що вказані положення Закону регламентують порядок дій, зокрема, щодо скликання сесії обласної ради в разі немотивованої відмови голови обласної ради або в разі його неможливості скликати таку сесію ради. Разом з тим, з матеріалів справи, зокрема, Розпорядження голови Херсонської обласної ради (а.с.33), вбачається, що ХХХ сесія обласної ради була скликана особою, вповноваженою на це Законом, а саме - головою Херсонської обласної ради ОСОБА_13, тому, враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що порядок дій, на які посилається відповідач, в даному випадку застосуванню не підлягає.

Крім того, положеннями ч.8, 10 та 15 ст.46 Закону передбачено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради.

У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.

В той же час, як вже було встановлено, ХХХ сесія обласної ради була скликана головою Херсонської обласної ради ОСОБА_13, він же головував на пленарному засіданні вказаної сесії. Тому з врахуванням наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що як протокол пленарного засідання, так і рішення прийняті на ньому повинні, в даному випадку, підписуватись виключно головою Херсонської обласної ради ОСОБА_13, іншого механізму дій, в разі коли сесія скликана, а засідання ведеться головою обласної ради, законодавством не передбачено. Натомість статтею 4 та ч.4 ст.10 Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципі, зокрема, законності; порядок формування та організація діяльності рад (в тому числі і обласних) визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Отже, враховуючи наведені положення діючого законодавства, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при ухвалені постанови припустився порушень норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим судове рішення підлягає скасуванню з постановленням по справі нової постанови.

При цьому, приймаючи до уваги, що позивачі, які є депутатами Херсонської обласної ради, в обґрунтування позовних вимог посилалися на порушення їх прав внаслідок недотримання встановленої законодавством процедури при прийнятті спірних рішень, а тому в ході розгляду справи судом не досліджувалося та не вирішувалося питання щодо поновлення прав ОСОБА_13, судова колегія вважає, що вказані вище висновки суду та рішення по цій справі не є автоматичною підставою для поновлення ОСОБА_13, який не є стороною по справі, на посаді голови Херсонської обласної ради, так само і підставою для поновлення чи звільнення з посади інших посадових осіб Херсонської обласної ради. Крім цього, враховуючи, що вказані висновки суду не визначають обґрунтованість та законність дій та рішень Херсонської обласної ради, вчинених та прийнятих після прийняття спірних рішень, колегія суддів вважає необхідним позовні вимоги задовольнити частково, а саме шляхом скасування спірних рішень Херсонської обласної ради ХХХ сесії 6 скликання від 27.02.2014 року №979 «Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_13» та №980 «Про головуючого на ХХХ сесії 6 скликання», а не шляхом визнання їх нечинними.

Керуючись ст. ст. 195, 196, 198, 202, 205, 206, 254 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року скасувати та прийняти по справі нову постанову, якою позов ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12 та ОСОБА_4 до Херсонської обласної ради, за участю третьої особи на боці відповідача - Прокуратури Херсонської області про визнання нечинними рішень - задовольнити частково.

Скасувати рішення Херсонської обласної ради ХХХ сесії 6 скликання від 27.02.2014 року №979 «Про складення повноважень голови Херсонської обласної ради ОСОБА_13» та рішення Херсонської обласної ради ХХХ сесії 6 скликання від 27.02.2014 року №980 «Про головуючого на ХХХ сесії 6 скликання».

В іншій частині позову - відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає чинності негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Головуючий: А.Г. Федусик Суддя: Суддя: Л.Є. Зуєва О.О. Димерлій