Постанова № 42520797, 26.01.2015, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 січня 2015 р. Справа № 816/4471/14Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Калиновського В.А.

Суддів: Бенедик А.П. , Водолажської Н.С.

за участю секретаря судового засідання Зарицької Т.В.

Представник позивача - Філімонова О.М.

Представник відповідача - Зеленський М.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Дукла" на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 25.11.2014р. по справі № 816/4471/14

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дукла"

до Прокуратури Полтавського району Полтавської області

про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, Товариство з обмеженою відповідальністю "Дукла", звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Полтавського району Полтавської області, в якому просив суд: визнати протиправною та скасувати постанову Прокуратури Полтавського району Полтавської області «Про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів» від 24 жовтня 2014 року № 74.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 25.11.2014 року у задоволенні зазначеного адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою задовольнити позовні вимоги .

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті постанови, норм матеріального права, а саме: Закону України "Про прокуратуру", з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідач подав заперечення на апеляційну скаргу, в яких він, наполягаючи на законності та обґрунтованості постанови суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову без змін.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник відповідача, наполягаючи на законності та обгрунтованості постанови суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову без змін.

Представник позивача, наполягаючи на порушенні судом першої інстанції, при прийнятті постанови, норм матеріального права, просив скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою задовольнити позов, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які прибули в судове засідання, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що на вимогу прокурора Полтавського району Денисюк Л.М. від 19.09.2014 № ел. 4384вих14 про надання інформації відносно дати смерті громадян - жителів Полтавського району згідно переліку /а.с. 50-56/ листом відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Полтавського районного управління юстиції від 25.09.2014 вих. № 1936/05-24 "Щодо надання інформації" відповідача повідомлено про дату смерті громадян, у тому числі, ОСОБА_3 - 10.11.2011 /а.с. 57/.

Прокурором Полтавського району Денисюк Л.М. направлено до відділу Держземагенства у Полтавському районі вимогу від 29.09.2014 № ел. 4578вих14 про надання до прокуратури району копій договорів оренди землі (про встановлення земельного сервітуту тощо) та додатків до них, укладених ТОВ "Дукла" з громадянами згідно перевірку, у тому числі, з ОСОБА_3, а також копій державних актів на право власності на землю (земельну ділянку) /а.с. 58/.

Листом відділу Держземагенства у Полтавському районі від 02.10.2014 № 0121/3098 відповідачу надано копії архівних примірників державних актів на право власності на землю та фотокопії договорів оренди, зокрема, укладеного між ТОВ "Дукла" та громадянкою ОСОБА_3 /а.с. 59-74/.

На вимогу прокурора Полтавського району Денисюк Л.М. від 06.10.2014 № ел. 4696вих14 /а.с. 75/ листом відділу державної реєстрації актів цивільного стану реєстраційної служби Полтавського районного управління юстиції від 08.10.2014 вих. № 2096/05-24 до прокуратури Полтавського району надано копію актового запису про смерть № 24 від 11.11.2011, складеного на громадянку ОСОБА_3 /а.с. 76-77/.

За результатами опрацювання інформації про стан законності на території Полтавського району прокурором прокуратури Полтавського району Литвиненком Д.І. складено довідку, яка погоджена прокурором Полтавського району Денисюком Л.М. 24.10.2014 /а.с. 78-79/.

24.10.2014 прокурором Полтавського району молодшим радником юстиції Денисюк Л.М. на виконання вимог наказу Генерального прокурора України від 04.10.2011 № 3/2гн "Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сфері охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин" винесено постанову № 74 про проведення перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів в діяльності ТОВ "Дукла" (ідентифікаційний код 31614742) з питань відповідності вимогам земельного законодавства України договорів оренди землі, укладених між товариством та фізичними, юридичними особами, органами державної влади та органами місцевого самоврядування /а.с. 9-10/.

Позивач не погодився з вказаною постановою від 24.10.2014 № 74, у зв'язку з чим звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що оскаржувана постанова про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів від 24.10.2014 № 74 повністю вичерпала свою дію фактом її виконання, а отже не може порушувати права та інтереси позивача.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Порядок проведення перевірок прокуратурою на момент виникнення спірних правовідносин регулювався Законом України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 року № 1789-ХІІ, що на той час був чинним, наказом Генеральної прокуратури України № 111 від 12.11.2012 року, яким затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - Положення) та наказом Генерального прокурора України від 04.10.2011 року №3/2 гн "Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин".

Згідно зі статтею 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Відповідно до статті 21 цього ж Закону перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини 1 статті 20 вказаного Закону.

З даної норми вбачається, що підставами для перевірки є письмові звернення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб за умови, коли їх розглянуто компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйнято ними у встановлені строки рішень з цих питань.

З метою забезпечення точного і однакового застосування норм закону при реалізації прокурорами повноважень, передбачених Законом України "Про прокуратуру", Наказом Генеральної прокуратури України № 111 від 12.11.2012 було затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - Положення).

Згідно п. 1.3, 1.4 зазначеного Положення, перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах державного нагляду (контролю), Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, військових частинах, громадських об'єднаннях, а також діяльності посадових і службових осіб цих органів, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, у тому числі фізичних осіб - підприємців та громадян.

Предметом перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність нормативно-правових актів, рішень, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, якщо законом не передбачено іншого порядку захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних відносин, бюджетного, земельного, митного законодавства та зовнішньоекономічної діяльності, конституційних засад підприємницької діяльності, охорони навколишнього природного середовища, міжнаціональних відносин; додержання законів про адміністративні правопорушення.

На виконання п. 2.1, 2.2 Положення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться на підставі письмових звернень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, що свідчать про можливі порушення законності, а також за власною ініціативою прокурора.

Перевірки за заявами та скаргами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами відповідного рівня або неприйняття ними, у тому числі у встановлені строки, рішень з цих питань.

Крім того, з метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів та підвищення його ефективності, керуючись статтею 15 Закону України "Про прокуратуру", Генеральною прокуратурою України 07.11.2012 року був прийнятий Наказ № 3гн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів", згідно п. 6.2 якого наказано, не допускати підміни органів державного нагляду (контролю) та управління, не дублювати їх функцій, не відображати роботу цих органів як результати нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Як зазначено у Інформаційному листі Вищого Адміністративного Суду України від 11.09.2013р. №1237/12/13-13 «Щодо застосування положень Закону України «Про прокуратуру України», з цієї норми вбачається, що підставами для перевірки є письмові звернення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, за умови, коли їх розглянуто компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або не прийнято ними у встановлені строки рішень з цих питань.

Таким чином, виходячи з системного аналізу вказаних норм, колегія суддів вважає, що прокурор має право проводити перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, зокрема, у разі наявності відповідного звернення органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, яке містить певну інформацію про можливі порушення законності, не підміняючи та не дублюючи функції органу державного нагляду (контролю). При цьому, в постанові про проведення перевірки повинно бути чітко визначене яке саме звернення послугувало підставою для проведення перевірки.

В даному випадку, матеріалами справи підтверджено, що постанова 24.10.2014 року № 74 не містить чітких підстав для проведення перевірки. Зокрема, в ній не зазначено на підставі якого звернення про можливі порушення законності прийнята оскаржувана постанова.

Зміст оскаржуваної постанови свідчить про те, що відповідачами не встановлені компетентні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель, що відповідач не звертався до цих компетентних органів щодо з'ясування питання про звернення до них з питань порушення позивачем земельного законодавства, про прийняті цими органами рішення, про виконання таких рішень, не надана оцінка діям або бездіяльності компетентних органів виконавчої влади тощо.

Як вбачається з резолютивної частини оскаржуваної постанови предметом перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є перевірка відповідності вимогам земельного законодавства України договорів оренди землі, укладених між товариством та фізичними, юридичними особами, органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно пункту "а" частини першої статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (надалі - Закону) державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється у частині, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення (ч. 4 ст. 9 Закону).

Таким чином, законодавство чітко визначає повноваження державного органу при здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель та шляхи реалізації цього контролю і визначено, що цим органом є саме Держсільгоспінспекція України.

Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України, яке затверджено Указом Президента України від 13.04.2011 року №459/2011, визначено, що Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

В силу пункту 1 статті 4 Положення Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах (пункт 6 Положення).

За таких обставин, проведення перевірки позивача органом прокуратури на підставі письмового звернення органу державної влади має місце лише у випадку лише попереднього розгляду такого звернення компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань, в даному випадку - територіальним органом Держсільгоспінспекції України.

Отже, проведення перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності ТОВ "Дукла" з питань додержання і застосуванням законів, в порушення п. 6.2 Наказу Генеральної прокуратури України № 3гн від 07.11.2012 року, є дублюванням функцій органу державного нагляду (контролю) за дотриманням природоохоронного законодавства та відображенням роботи цього органу як результату нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Слід відзначити, що згідно п. 2.3 вищевказаного Положення письмове звернення перевіряється безпосередньо прокурором у зв'язку з бездіяльністю органу державного нагляду (контролю), уповноваженого згідно із законом захищати інтереси держави, права і свободи людини та громадянина, або за відсутності такого органу.

Тобто, в будь-якому випадку прокурору необхідно встановити відповідний контролюючий орган із спірних питань та звернутися до нього про проведення необхідної перевірки і тільки за наслідками бездіяльності уповноваженого органу самостійно перевіряти відповідне звернення, або ж встановити відсутність контролюючого органу із спірних питань або ж звернутися.

Прокуратурою Подтавської області не надано суду доказів звернення до уповноваженого контролюючого органу для здійснення перевірки, як не надано і доказів бездіяльності такого органу.

Відповідно до пункту 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності.

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчення актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в:

- дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників;

- наказах Генерального прокурора України;

- планах роботи органів прокуратури;

- рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня;

- рішеннях нарад у керівників органів прокуратури;

- дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України "Про прокуратуру";

- інших організаційно-розпорядчих документах.

Будь-яких документальних підтверджень наявності підстав для проведення перевірки з питань додержання вимог земельного законодавства в діяльності ТОВ "Дукла" з ініціативи прокурора, відповідачем суду не надано, а судом не встановлено.

За таких обставин, оскаржувана постанова прийнята Прокуратурою з перевищенням повноважень оскільки спрямована на підміну Прокуратурою спеціально уповноваженого органу державного нагляду (контролю) - Державної інспекції сільського господарства України, що є порушенням ст. 19 Закону України «Про прокуратуру».

Також оскаржувана постанова прийнята з порушенням ст. 21 Закону України «Про прокуратуру», а саме не містить підстав, що свідчать про можливі порушення законності та не містить обґрунтування необхідності вчинення дій, передбачених п.п. 3, 4 та 5 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, змістпостанови фактично свідчить про втручання прокуратури у господарську діяльність TOB «Дукла», оскільки у постанові не зазначено про наявність підстав, що свідчать про невідповідність законодавству господарської діяльності TOB «Дукла» у частині договірних відносин щодо оренди землі з іншими фізичними особами, окрім ОСОБА_3, з юридичними особами, з органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Відповідно до ч.1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що вимоги позовної заяви ґрунтуються на вимогах закону та підлягають задоволенню.

Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції при ухваленні постанови були порушені норми чинного матеріального права, і як наслідок апеляційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, п. 4 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Дукла" задовольнити.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 25.11.2014р. по справі № 816/4471/14 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Дукла" задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову Прокуратури Полтавського району Полтавської області «Про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів» від 24 жовтня 2014 року № 74.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)Калиновський В.А.Судді(підпис) (підпис) Бенедик А.П. Водолажська Н.С. Повний текст постанови виготовлений 02.02.2015 р.