Постанова № 42099907, 02.12.2014, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

02 грудня 2014 року № 826/12434/14

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі головуючого судді Качура І.А., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства «ПЕРШИЙ УКРАЇНСЬКИЙ МІЖНАРОДНИЙ БАНК» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень.

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось Публічне акціонерне товариство «ПЕРШИЙ УКРАЇНСЬКИЙ МІЖНАРОДНИЙ БАНК» (далі по тексту також - позивач) з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві (надалі також - відповідач), в якому з урахування заяви про доповнення та зміну підстав адміністративного позову просило:

- визнати дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві під час проведення 01.08.2014р. позапланової перевірки ПАТ «ПУМБ» неправомірними.

- скасувати Припис від 01.08.2014р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, винесений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві;

- скасувати Постанову від 07.08.2014р. № 246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 54810,00 грн.

Як слідує із матеріалів справи, відповідачем з підстав необхідності проведення перевірки достовірності даних наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція нежитлових приміщень відділення банку поштова/будівельна адреса-проспект Оболонський, 22в» в Оболонському районі м. Києва у присутності підрядника - керівника Товариства з обмеженою відповідальністю «Київ Інвест-буд» - Селих Ольги Іванівни, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, державних стандартів і правил реконструкція нежитлових приміщень № ЗО, № 31 під офіс з влаштуванням окремого входу по вул. Л.Первомайського, буд. З у Печерському районі м. Києва.

За результатами перевірки встановлено, що на проспекті Оболонський, 22-В Оболонського району м. Києва підрядною організацією - Товариством з обмеженою відповідальністю «Київ Інвест-буд», на замовлення ПАТ «ПЕРШИЙ УКРАЇНСЬКИЙ МІЖНАРОДНИЙ БАНК» виконуються будівельні роботи із реконструкції нежитлових приміщень відділення банку на підставі декларації на початок виконання будівельних робіт КВ № 082141900690 від 09.07.2014р. зареєстрованої Інспекцією державною архітектурно-будівельною контролю у м. Києві.

Під час перевірки з виїздом на місце та враховуючи надані і пред'явлені документи, встановлено, що замовник будівництва - ПАТ «ПЕРШИЙ український міжнародний банк» експлуатує нежитлові приміщення відділення банку по проспекту Оболонський, 22-В в Оболонському районі м. Києва без документа, який надає право на експлуатацію закінченого будівництвом об'єкту, в установленому законодавством порядку, що є порушенням вимог ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

За результатами проведення перевірки відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01.08.2014р. та видано припис з вимогою заборонити експлуатацію та усунути виявлені порушення містобудівного законодавства відповідно до вимог чинного законодавства до 01.09.2014р.

Також відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01.08.2014р.

За вчинені правопорушення, на підставі поданих документів і матеріалів, складених під час здійснення позапланової перевірки, В.о. начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві Ліхуновим К.Є. на позивача накладено штраф у сумі 54810 гривень згідно з абз. 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» - згідно постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.08.2014р. № 246/14/7/26-35/0708/02/2.

Позивач категорично не погоджуючись із діями відповідача при здійсненні позапланової перевірки та із законність спірних рішень звернувся з даним позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Так, в обґрунтування позовних вимог покликався на те, що відповідачем спірну перевірку проведено за відсутності повноважних представників позивача, окрім того, позивача взагалі не було повідомлено про таку перевірку, що свідчить про її незаконність. Щодо правомірності спірного припису та постанови зазначав, що вони прийняті відповідачем з перевищенням наданих йому повноважень, всупереч приписам Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Відповідач через канцелярію суду подав письмові заперечення проти позову, в яких звертав увагу суду на те, що позивачем ні під час перевірки, ні в ході судового розгляду справи не спростовано фактів порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності. Разом з тим, на обґрунтування наявності у нього повноважень щодо накладення штрафів за правопорушення, відповідальність за які передбачена положеннями Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» зазначав, що як встановлено ч. 1 ст. 4 вказаного закону, порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України.

При цьому процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначає Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995р. Відповідно до п. 2 зазначеного Порядку справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).

Накладати штраф від імені інспекцій мають право керівник Держархбудінспекції та його заступники, керівники територіальних органів Держархбудінспекції та їх заступники.

Крім того, відповідач звертав увагу суду на те, що 19.11.2012р. Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала Наказ № 187 про уповноваження територіальних органів - інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю).

За таких обставин, на переконання відповідача у нього були наявні повноваження щодо накладення на позивача штрафу за правопорушення, відповідальність за які передбачена приписами Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи в судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомленні про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

З огляду на наведене та з урахуванням вимог ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, суд дійшов висновку про доцільність розгляду справи у письмовому провадженні на підставі наявних матеріалів справи.

Оцінивши за правилами статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення представників позивача та відповідача, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд не погоджується з доводами відповідача, викладеними у письмових запереченнях, виходячи з наступного.

Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, «на підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України: 2) повинен діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

«У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

«У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватись встановленої законом процедури форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Як встановлено частинами 1, 2 статті 41 Закону України № 3038 «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Згідно з ч.ч.2, 3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю розглядають відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві утворена згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції» від 23.05.2011р. № 549.

Згідно п. 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. № 553 (надалі -«Порядок № 553»), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Інспекціями за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Згідно п. 7 зазначеного Порядку, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Водночас, відповідно до п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, підставами для проведення позапланової перевірки є: - подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; - необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; - виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; - перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; - перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; - звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; - вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Пунктами 12,13 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекції під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Таким чином, відповідач мав право щодо проведення позапланової перевірки позивача, а відтак позовна вимога про визнання протиправними дій відповідача при проведенні перевірки задоволенню не підлягає.

Проте, суд звертає увагу на те, що згідно з ч.3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до пункту 12 статті 92 Конституції України виключно законами України визначається організація і діяльність органів виконавчої влади.

Частинами 1 та 2 статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у редакції від 22.12.2011р., яка діяла з 19.01.2012р., було встановлено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами. Накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів мали право керівник Державної архітектурно-будівельної інспекції України та його заступники, керівники територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції України та їх заступники.

Разом з тим, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства надзвичайних ситуацій України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів» від 16.10.2012р. № 5459-VІ (далі, Закон № 5459-VІ), який набрав чинності з 18.11.2012р., до статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» були внесені зміни, що, зокрема, стосувалися повноважень органів державного архітектурно-будівельного контролю під час розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Так, відповідно до частин 1 та 2 статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції від 16.10.2012р., яка діяла з 18.11.2012р., тобто в редакції яка діяла на момент винесення відповідачем оскаржуваної постанови) справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 08.04.2011р. № 439/2011, визначено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Держархбудінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, цим Положенням, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України. Основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Відповідно до пункту 3 Положення - основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства, а саме: здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил із зазначених питань; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури; внесення Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозицій щодо формування політики із відповідних питань.

Згідно з підпунктом 8 пункту 4 Положення Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань: здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за дотриманням: юридичними і фізичними особами державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, перепланування та реконструкції (дообладнання) житлового фонду, будівель громадського призначення, елементів упорядження територій для задоволення потреб осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення.

Підпунктом 10 пункту 4 Положення Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань проводить перевірки дотримання встановленого порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.

Відповідно до підпункту 8 пункту 5 Положення Держархбудінспекція України, для виконання покладених на неї завдань, має право в установленому порядку: складати протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, житлово-комунального господарства, накладати штрафи відповідно до законодавства.

Разом з тим, у письмових запереченнях проти позову, відповідач покликається на те, що відповідно до ст. 2, та 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України. При цьому процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» визначає Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995р., відповідно до якого справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).

Такі доводи відповідача не носять правого підґрунтя та зроблені унаслідок помилкового тлумачення норм законодавства, з огляду про наступне.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Суд звертає увагу на те, що відповідно до частини 4 статті 9 КАС України в разі невідповідності нормативно - правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

В розрізі вищевикладеного, суд зазначає, що норми Закону «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» мають вищу силу по відношенню до приписів Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995р.

Отже, системний аналіз імперативних приписів законодавства свідчить проте, що справи про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» з урахуванням внесених Законом України №5459-VI змін, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, тобто Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, а право накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України мають право її керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Однак, як вбачається із матеріалів справи, постанова від 07.08.2014р. №246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис від 01.08.2014р. прийняті В.о. начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві Ліхуновим К.Є., тобто, не уповноваженою на це особою.

За таких обставин, постанова від 07.08.2014р. №246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил підлягають скасуванню з підстав прийняття їх не уповноваженою особою.

Поряд з цим, суд звертає увагу на те, що у межах розгляду даної справи не досліджувались питання щодо наявності або відсутності у діях позивача правопорушень у сфері містобудівної діяльності, відображені у матеріалах, оформлених за результатами перевірки позивача.

Відповідно до ч. 1 статті 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 71 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд прийшов до висновку про те, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Відповідачем як суб'єктом владних повноважень не доведено правомірність спірних рішень.

Враховуючи викладене, керуючись статями 9, 69, 70, 71, 128, 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Позов задовольнити частково.

Скасувати Припис від 01.08.2014р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, винесений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві;

Скасувати Постанову від 07.08.2014р. № 246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 54810,00 грн.

У решті позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили згідно ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст. ст. 185 -187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя І.А.Качур