Ухвала суду № 41799063, 26.11.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" листопада 2014 р. м. Київ К/800/54175/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Конюшка К.В.,

Чалого С.Я.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційного скаргою Державної фінансової інспекції у Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2013 року у справі за позовом державного підприємства "Донецька залізниця" до Державної фінансової інспекції в Донецькій області про скасування вимоги,

в с т а н о в и л а:

Державне підприємство "Донецька залізниця" звернулось до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Донецькій області про скасування пунктів 2, 3, 4, 5 вимоги від 17.06.2013 №05-05.1-10-14/6938.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю оскаржуваних пунктів вимоги як таких, що винесено відповідачем за відсутності повноважень на формування вимоги за результатами ревізії, проведеної на підставі звернення правоохоронного органу, а також як таких, що винесено на підставі хибних висновків акту ревізії щодо порушення позивачем вимог законодавства.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2013 року, позов задоволено: скасовано пункти 2, 3, 4, 5 вимоги від 17.06.2013 №05-05.1-10-14/6938; вирішено питання щодо розподілу судових витрат.

У поданій касаційній скарзі Державна фінансова інспекція у Донецькій області із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Державною фінансовою інспекцією у Донецькій області проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності державного підприємства «Донецька залізниця» та його структурних підрозділів за період з 01 січня 2012 року по 01 квітня 2013 року. Позапланова ревізія проводилась за зверненням СВ ЛВ на ст. Ясинувата УМВС України на Донецькій залізниці від 11 квітня 2013 року №10/1798, яке погоджено з прокурором Донецько-Ясинуватської прокуратури з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері, та на підставі ухвал Ясинуватського міськрайонного суду Донецької області від 10 квітня 2013 року по справам № 250/1324/13-к, № 250/1325/13-к.

На підставі акту ревізії від 20.05.2013 №05.1-16/03, складеного за результатами проведеної ревізії та яким зафіксовано низку порушень фінансово-господарської діяльності ДП «Донецька залізниця», відповідачем сформовано та на адресу позивача надіслано вимогу від 17.06.2013 №05-05.1-10-14/6938 про усунення порушень, якою позивача, серед іншого, зобов'язано:

пунктом 2 вимоги - у зв'язку із встановленням ревізією проведення у травні, липні 2012 року зайвих виплат коштів підприємства на загальну суму 216 270,50 грн. двом підрядним організаціям ТОВ «Радость» та ТОВ «НОРДСТРОЙ», внаслідок завищення в актах форми КБ-2в обсягів та вартості виконаних робіт з озеленення території залізничного вокзалу в м. Донецьк, а саме: завищення обсягів виконаних робіт по очищенню території від сміття, перевезенню сміття, плануванню та розбивці ділянки, які виконані не в повному обсязі та завищення вартості рулонного газону в порівнянні з середньо регіональними цінами на даний товар - відобразити в обліку дебіторську заборгованість за невиконані роботи та завищення вартості рулонного газону у сумі 161130,00 грн. по ТОВ «Радость» та у сумі 55 140,50 грн. по ТОВ «НОРДСТРОЙ», провести претензійно-позовну роботу з ТОВ «Радость» та ТОВ «НОРДСТРОЙ» щодо відшкодування зайвих виплат шляхом повернення коштів або виконання відповідного обсягу робіт чи надання послуг;

пунктом 3 вимоги у зв'язку із встановленням ревізією неоприбуткування в бухгалтерському обліку КМС-9 у повному обсязі рейок Р-65 3-ї групи отриманих при проведенні капітального ремонту колії, які відсутні в наявності, що призвело до незаконного списання (ліквідації) даних ТМЦ по обліку балансоутримувача колії ПЧ-17 на суму 233 720,52 грн. - провести позовну роботу з питання відшкодування винними особами суми порушень, у іншому випадку - стягнути з осіб, винних у незаконному списанні (ліквідації) матеріальних цінностей на суму 233 720,52 грн., шкоду у порядку та розмірі встановленому статтями 130, 133, 136 Кодексу законів про працю України;

пунктом 4 вимоги - у зв'язку із встановленням ревізією факту недоотримання підприємством доходів внаслідок реалізації ВАТ «Запоріжсталь» рейок старопридатних Р-65 3-ї групи, вартість яких визначається внутрішньогалузевими нормативними документами Укрзалізниці, як металобрухту, що підтверджено висновками технічних фахівців ДП «Донецька залізниця» на суму 66 690,00 грн. - здійснити перерахунок вартості рейок старопридатних Р-65 3-ї групи ВАТ «Запоріжсталь»; стягнути суму недоотриманого доходу в розмірі 66 690,00 грн. за реалізовані рейки старопридатні Р-65 3-ї групи для ВАТ «Запоріжсталь»; в іншому випадку відшкодувати збитки за рахунок винних осіб, які допустили реалізацію рейок старопридатних Р-65 3-ї групи на користь ВАТ «Запоріжсталь», як металобрухт тобто за заниженою вартістю;

пунктом 5 вимоги - у зв'язку із встановленням за результатами проведеної інвентаризації рейок старопридатних Р-65 3-ї групи, які рахуються в бухгалтерському обліку КМС-9, нестачі даних ТМЦ на суму 742 229,20 грн. - стягнути з осіб винних у нестачі основних засобів та матеріальних цінностей матеріальну шкоду в порядку та розмірах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 22 січня 1996 року № 116, з яких в порядку, визначеному вказаною постановою, перерахувати кошти в дохід Державного бюджету.

Вказуючи на протиправність пунктів 2, 3, 4, 5 вимоги Державної фінансової інспекції у Донецькій області від 17.06.2013 №05-05.1-10-14/6938, державне підприємство "Донецька залізниця" звернулось до суду із зазначеним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з протиправності пунктів 2, 3, 4, 5 вимоги Державної фінансової інспекції у Донецькій області від 17.06.2013 №05-05.1-10-14/6938 як таких, що винесено за відсутності повноважень на формування вимоги за результатами ревізії, проведеної на підставі звернення правоохоронного органу.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, не погоджується із зазначеними висновками судів попередніх інстанцій та вказує на передчасність позиції судів щодо наявності підстав для задоволення позову, з огляду на наступне.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011, Держфініспекцію визначено як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, та який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфініспекція утворена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085/2010.

Порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України (частина шоста статті 2 Закону № 2939-XII).

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (пункт 2 Порядку проведення інспектування).

За правилами пунктів 45, 46 зазначеного Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Таке правило відповідає положенням статті 10 Закону № 2939-XII, пункт 7 якої закріплює право контролюючого органу пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.

Пунктом 48 Порядку проведення інспектування, передбачено, що у разі проведення ревізії на підставі звернення правоохоронних органів матеріали таких ревізій у визначені в пункті 46 цього Порядку строки передаються до правоохоронних органів. Про результати розгляду матеріалів ревізії (крім проведених за порушеними кримінальними справами) правоохоронні органи повідомляють контролюючому органу протягом 10 робочих днів після прийняття відповідного рішення.

Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затверджений на виконання Закону № 2939-XII та Порядку проведення інспектування наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішній справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 року за № 1166/13040; у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок взаємодії), розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з'ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів (порядок призначення і організації врегульований в розділі 2, пункти 2.1- 2.12 цього Порядку); і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів (розділ 3, пункти 3.1- 3.2 Порядку взаємодії).

При цьому в абзаці восьмому пункту 3.1 Порядку взаємодії встановлено, що лише у випадках (за матеріалами) участі працівників контролюючого органу як спеціалістів у перевірках, що проводилися правоохоронними органами, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів контролюючим органом не направляються, заходи щодо стягнення в судовому порядку коштів або припинення бюджетного фінансування і кредитування у випадках, передбачених статтею 11 Закону № 2939-XII, не вживаються, протоколи про адміністративне правопорушення не складаються.

У випадку проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу абзац четвертий пункту 5.4 Порядку взаємодії прямо встановлює обов'язок контролюючого органу при передачі ревізійних матеріалів в листі до органу, який запитував інспектування, зазначити, які заходи для усунення порушень законодавства та відшкодування матеріальної шкоди (збитків) ужито контролюючим органом та керівництвом об'єкта контролю.

За результатами аналізу наведених положень колегія суддів зазначає, що передбачене в пункті 48 Порядку проведення інспектування і пункті 5.2 Порядку взаємодії правило, за якого при проведенні ревізії на підставі звернення правоохоронного органу матеріали ревізії передаються до правоохоронного органу, не позбавляє контролюючий орган можливості реалізації визначеного пунктом 7 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII права направляти за результатами проведених ревізій загальнообов'язкові для виконання вимоги керівництву підконтрольних установ з метою усунення виявлених порушень законодавства, порядку ефективного використання коштів і майна, належного державі чи територіальним громадам, забезпечення чого є метою діяльності цих органів згідно з положеннями статті 2 цього Закону.

Зазначена позиція узгоджується із позицією Верховного Суду України, викладеною в постанові від 10 грудня 2013 року у справі № 21-435а13.

За вказаних обставин, враховуючи те, що позапланова ревізія державного підприємства "Донецька залізниця" проведена відповідачем самостійно, за зверненнями правоохоронного органу, колегія суддів вказує на помилковість позиції судів щодо протиправності пунктів 2, 3, 4, 5 вимоги Державної фінансової інспекції у Донецькій області від 17.06.2013 №05-05.1-10-14/6938 з мотивів винесення вимоги із перевищенням наданих законом повноважень.

У свою чергу, зважаючи на те, що пункти 2, 3, 4, 5 вимоги від 17.06.2013 №05-05.1-10-14/6938 оскаржувались позивачем також з мотивів хибності висновків акту ревізії щодо порушення фінансової дисципліни, на підставі яких їх прийнято, враховуючи те, що оцінка правомірності пунктів вимоги як таких, що були б сформовані за наявності підтверджених висновків щодо порушення відповідачем фінансової дисципліни, судами попередніх інстанцій не надавалась, колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлені статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на передчасність позиції судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову, оскільки така позиція не ґрунтується на обставинах, які б були встановлені судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи.

Так, відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,-

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Донецькій області задовольнити частково.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 21 серпня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2013 року скасувати.

Справу за позовом державного підприємства "Донецька залізниця" до Державної фінансової інспекції в Донецькій області про скасування пунктів 2, 3, 4, 5 вимоги від 17.06.2013 №05-05.1-10-14/6938 направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі, та не може бути переглянута в порядку статей 235-2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: