Постанова № 41723813, 02.12.2014, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 грудня 2014 року м. ПолтаваСправа № 816/4541/14

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Супруна Є.Б.,

за участю:

секретаря судового засідання - Шевченко І.В.,

представника позивача - Агеєвої І.І.,

представника відповідача - Сорочинської О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Селянського (фермерського) господарства "Лідія" до Прокуратури Гадяцького району Полтавської області, прокурора Гадяцького району Полтавської області про визнання дій неправомірними, скасування постанови, -

В С Т А Н О В И В:

17 листопада 2014 року Селянське (фермерське) господарство "Лідія" (далі - СФГ "Лідія"; позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Прокуратури Гадяцького району Полтавської області, прокурора Гадяцького району Полтавської області про скасування постанови прокурора Гадяцького району від 22.09.2014 №120/67 вих. 14 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у частині призначення перевірки додержання вимог законодавства у сфері земельних відносин в діяльності Селянського (фермерського) господарства "Лідія", визнання протиправними дій прокурора Гадяцького району Полтавської області щодо призначення та проведення вказаної перевірки.

В обґрунтування позову позивач зазначив, що спірна постанова прийнята за відсутності законних підстав.

Відповідач у письмових запереченнях зазначив, що діючими нормативно-правовими актами не передбачено спеціального права прокуратури здійснювати нагляд за додержанням законів у сфері земельних відносин. Проте положеннями Конституції України та Закону України "Про прокуратуру" передбачено широке коло прав, в тому числі і проведення перевірок за письмовими зверненнями органів державної влади. Оскільки в листі Гадяцької РДА йшлося про можливі порушення вимог земельного та іншого законодавства у сфері земельних відносин, в тому числі й у діяльності СФГ "Лідія", то у прокурора були всі підстави для призначення перевірки в порядку нагляду.

Представник позивача у судовому засідання підтримав вимоги позовної заяви та просив суд задовольнити її у повному обсязі.

Представник відповідача проти задоволення позову заперечував, просив суд відмовити у позові повністю.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши наявні в матеріалах справи документи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

З матеріалів справи суд встановив, що постановою прокурора Гадяцького району від 22.09.2014 №120/67 вих. 14 призначено проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в діяльності Гадяцької РДА, ПрАТ "Райз-Максимко", КСП "Зелений Гай", СФГ "Лідія", ТОВ "Вікторія Агро", СФГ "Нива" (а.с. 9-10).

Як пояснив представник відповідачів, фактичною підставою для призначення перевірки слугував лист Гадяцької РДА від 19.09.2014 №01-54/322 (№83/3705 вх-14 від 19.09.2014) (а.с. 40), в якому йдеться про можливе порушення вимог земельного та іншого законодавства у сфері земельних відносин, зокрема, в діяльності СФГ "Лідія".

Позивач вважає, що таким чином порушені його законні інтереси в частині протиправного втручання у господарську діяльність товариства.

Вирішуючи питання про наявність порушених прав або інтересів позивача, суд виходить із критеріїв, закріплених частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та частиною другої статті 19 Конституції України, відповідно до змісту якої, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Прокуратура є органом державної влади, діяльність якого має узгоджуватися з вимогами наведеної норми Конституції України та Закону України "Про прокуратуру".

Тобто, право прокурора на проведення перевірки підлягає законодавчим обмеженням та реалізується з дотриманням порядку, встановленого законом.

Надаючи оцінку оскаржуваним постанові та діям відповідачів, суд виходить з наступного.

Порядок проведення перевірок прокуратурою на момент виникнення спірних правовідносин регулювався Законом України від 05.11.1991 № 1789-ХІІ "Про прокуратуру", наказом Генеральної прокуратури України №111 від 12.11.2012, яким затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - Положення) та наказом Генерального прокурора України від 04.10.2011 №3/2 гн "Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин".

Так, згідно зі статтею 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:

1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;

2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;

3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Відповідно до статті 21 цього ж Закону перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 вказаного Закону.

Зміст наведеної норми свідчить про те, що підставою для призначення перевірки можуть бути письмові звернення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб за умови, коли їх розглянуто компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

З метою забезпечення точного і однакового застосування норм закону при реалізації прокурорами повноважень, передбачених Законом України "Про прокуратуру", наказом Генеральної прокуратури України №111 від 12.11.2012 було затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - Положення).

Відповідно до пунктів 1.3, 1.4 зазначеного Положення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах державного нагляду (контролю), Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, військових частинах, громадських об'єднаннях, а також діяльності посадових і службових осіб цих органів, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, у тому числі фізичних осіб - підприємців та громадян.

Предметом перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність нормативно-правових актів, рішень, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, якщо законом не передбачено іншого порядку захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних відносин, бюджетного, земельного, митного законодавства та зовнішньоекономічної діяльності, конституційних засад підприємницької діяльності, охорони навколишнього природного середовища, міжнаціональних відносин; додержання законів про адміністративні правопорушення.

На виконання пунктів 2.1- 2.2 Положення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться на підставі письмових звернень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, що свідчать про можливі порушення законності, а також за власною ініціативою прокурора.

Перевірки за заявами та скаргами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами відповідного рівня або неприйняття ними, у тому числі у встановлені строки, рішень з цих питань.

Крім того, з метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів та підвищення його ефективності, на підставі статті 15 Закону України "Про прокуратуру" Генеральною прокуратурою України 07.11.2012 був прийнятий наказ №3гн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів", пункт 6.2 якого містить пряму заборону на підміну органів державного нагляду (контролю) та управління, на дублювання їх функцій, на відображення роботи цих органів, як результатів нагляду за додержанням і застосуванням законів.

З огляду на викладене суд вважає, що прокурор має право проводити перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, зокрема, у разі наявності відповідного звернення органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, яке містить певну інформацію про можливі порушення законності, не підміняючи та не дублюючи функції органу державного нагляду (контролю). При цьому, в постанові про проведення перевірки має бути чітко визначено яке саме звернення послугувало підставою для проведення перевірки.

В даному випадку матеріалами справи підтверджено, що постанова від 22.09.2014 №120/67 вих. 14 не містить чітких підстав для проведення перевірки, так як у ній не зазначено на підставі якого звернення про можливі порушення законності її прийнято. Посилання відповідача на лист Гадяцької РДА від 19.09.2014 (а.с. 40) не може бути доказом наявності підстав для проведення перевірки, оскільки по-перше, в ньому містяться лише відомості про можливі порушення в діях Гадяцької РДА, а по-друге, згаданим листом Гадяцька РДА просить Прокуратуру Гадяцького району забезпечити представництво райдержадміністрації у суді щодо визнання недійсними договорів оренди землі, а не провести перевірку позивача.

Такими заходами прокурорського реагування, у відповідності до частини другої статті 20 Закону України "Про прокуратуру", можуть бути: внесення подання; ініціювання у встановленому законом порядку притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складання протоколу про адміністративне правопорушення та початок досудового розслідування; звернення до суду в передбачених законом випадках.

Разом з цим слід зазначити, що відповідно до статті 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно з пунктом "а" частини першої статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (надалі - Закон) державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється у частині, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення (ч. 4 ст. 9 Закону).

Таким чином, законодавство чітко визначає повноваження державного органу при здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель та шляхи реалізації цього контролю. При цьому повноваження з такого контролю віднесено до компетенції Державної інспекції сільського господарства України.

Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України, яке затверджено Указом Президента України від 13.04.2011 №459/2011, визначено, що Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

В силу пункту 1 статті 4 Положення Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

За таких обставин, проведення прокурорської перевірки позивача на підставі письмового звернення органу державної влади може мати місце лише у випадку попереднього розгляду такого звернення компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань, в даному випадку - територіальним органом Держсільгоспінспекції України.

Отже, проведення перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням та застосуванням законів у діяльності СФГ "Лідія" за власною ініціативою відповідача, в порушення пункту 6.2 наказу Генеральної прокуратури України №3гн від 07.11.2012, фактично є дублюванням функцій органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства та відображенням роботи цього органу, як результату нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Разом з цим прокурор мав би встановити відповідний контролюючий орган зі спірних питань та звернутися до нього з приводу проведення необхідної перевірки і лише за наслідками бездіяльності уповноваженого органу самостійно перевіряти відповідне звернення.

Прокуратурою Гадяцького району не надано суду доказів звернення до уповноваженого контролюючого органу з приводу здійснення перевірки, як і не надано доказів бездіяльності такого органу.

Інші випадки, як то тимчасовий мораторій на проведення перевірок, не надають прав прокуратурі самостійно перевіряти звернення, у тому числі й органів державної влади, за наявності такого контролюючого органу.

Обґрунтовуючи необхідність проведення перевірки СФГ "Лідія" із власної ініціативи, відповідач посилається на наказ Генерального прокурора України № 3/2 гн від 04.10.2011 "Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин", який визначає організаційні питання діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин. Згідно з пунктом 8 вищевказаного наказу міським, районним, міжрайонним та прирівняним до них прокурорам наказано здійснювати правозахисну діяльність шляхом нагляду за додержанням і застосуванням законів районними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування і спеціально уповноваженими органами державної виконавчої влади районного рівня, які здійснюють управління і державний контроль у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин, підприємствами, установами, організаціями.

Однак, суд зауважує, що відповідно до пункту 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності.

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчення актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел.

Будь-яких документальних підтверджень наявності підстав для проведення перевірки з питань додержання вимог земельного законодавства в діяльності СФГ "Лідія" з ініціативи прокурора, відповідач суду не надав, а суд таких не виявив.

За таких обставин прокурор Гадяцького району не мав визначених законом підстав для винесення постанови від 22.09.2014 №120/67 вих. 14 в частині проведення перевірки СФГ "Лідія" у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері земельного законодавства.

З огляду на зазначене, суд дійшов висновку, що прокурор Гадяцького району приймаючи оскаржувану постанову в частині призначення перевірки СФГ "Лідія" діяв з перевищенням власних повноважень.

Викладене надає підстави для висновку про те, що пункт 1 постанови прокуратури Гадяцького району Полтавської області від 22.09.2014 №120/67 вих. 14 в частині проведення перевірки додержання Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності СФГ "Лідія" є протиправним, прийнятим без урахування всіх обставин, що призвело до порушення вимог статті 21 Закону України "Про прокуратуру" в частині відсутності обов'язкової передумови для проведення перевірки: попереднього розгляду звернення Гадяцької РДА компетентними органами (у випадку наявності звернення державного органу), та/або відповідним чином оформлена інформація, що свідчить про можливі порушення законності позивачем (за власною ініціативою прокурора).

Стосовно позовних вимог про визнання протиправними дій прокурора Гадяцького району Сагайдачного І.С. щодо призначення даної перевірки, суд зазначає наступне.

На підставі постанови від 22.09.2014 №120/67 вих. 14 прокурором прокуратури Гадяцького району Маюрою С.В. була проведена перевірка додержання вимог Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності СФГ "Лідія". За результатами перевірки складено доповідну записку про результати проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням законів в діяльності Гадяцької РДА, ПрАТ "Райз-Максимко", КСП "Зелений Гай", СФГ "Лідія", ТОВ "Вікторія Агро", СФГ "Нива" (а.с. 56-58), з якої слідує, що за результатами проведеної перевірки виявлені порушення земельного законодавства в діяльності СФГ "Лідія" та запропоновано підготувати позови про визнання недійсними додаткових угод про поновлення договорів оренди від 03.04.2014, укладених Гадяцькою РДА із СФГ "Лідія".

Із вищевикладеного випливає те, що за наслідками проведеної перевірки в діяльності СФГ "Лідія" породжено правові наслідки для позивача, а саме - складено доповідну записку про результати проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням законів в діяльності СФГ "Лідія".

Отже, позовна вимога про визнання протиправними дій прокурора Гадяцького району Сагайдачного І.С. щодо проведення перевірки додержання вимог Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності СФГ "Лідія" підлягає задоволенню.

Відповідно до частини першої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Згідно зі статтею 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів та у доведенні перед судом їх переконливості.

З огляду на вищевикладене суд дійшов висновку про обгрунтованість позовних вимог, у зв'язку з чим позов підлягає задоволенню у повному обсязі.

Відповідно до частини першої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).

На підставі викладеного, керуючись статтями 7-11, 71, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову прокуратури Гадяцького району Полтавської області від 22.09.2014 №120/67 вих. 14 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в частині призначення перевірки додержання вимог Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності Селянського (фермерського) господарства "Лідія".

Визнати протиправними дії прокурора Гадяцького району Полтавської області Сагайдачного І.С. щодо проведення перевірки додержання вимог Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності Селянського (фермерського) господарства "Лідія".

Стягнути з Державного бюджету України на користь Селянського (фермерського) господарства "Лідія" (ідентифікаційний код 32012640) судові витрати пов'язані зі сплатою судового збору у розмірі 73,08 грн.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії постанови з одночасним надісланням її копії до суду апеляційної інстанції.

Повний текст постанови складено 03.12.2014.

Суддя Є.Б. Супрун