Постанова № 40461172, 09.09.2014, Волинський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2014 року Справа № 803/1657/14

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Каленюк Ж.В.

при секретарі судового засідання Литвиненко І.П.,

за участю представника відповідача Житковій А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Державної інспекції сільського господарства у Волинській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернувся з позовом до Державної інспекції сільського господарства у Волинській області (далі - Держсільгоспінспекція у Волинській області) про визнання дій щодо відмови у проведенні перевірки за його заявою від 07 липня 2014 року про самовільне зайняття земельної ділянки протиправними та зобов'язання провести таку перевірку і отримати дозвіл від Кабінету Міністрів України або від самого суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що він звернувся до Держсільгоспінспекції у Волинській області із заявою від 07 липня 2014 року про самовільне зайняття земельної ділянки фермерським господарством "АІС-АГРО" (ФГ "АІС-АГРО") на території Зорянської сільської ради Володимир-Волинського району. За результатами розгляду вказаної заяви відповідач відмовив у проведенні такої перевірки та, посилаючись на Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 31 липня 2014 року, запропонував ОСОБА_2 повторно звернутись до інспекції після отримання необхідних дозволів, визначених чинним законодавством.

Позивач такі дії відповідача вважає протиправними, оскільки до повноважень відповідача належить здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, порядок організації перевірок за зверненнями фізичних та юридичних осіб не змінився, а згідно із вказаним вище Законом України від 31 липня 2014 року вирішення питання про отримання дозволу від Кабінету Міністрів України або від суб'єкта господарювання щодо його перевірки покладається на контролюючий орган, а не на заявника.

У даному випадку Держсільгоспінспекція у Волинській області порушила законодавство України щодо порядку розгляду його заяви та безпідставно не виконує свої функціональні обов'язки.

З наведених підстав позивач поросив позов задовольнити.

Відповідач у письмовому запереченні проти позову його вимоги не визнав (а.с.19-22). В обґрунтування заперечення зазначив, що 10 липня 2014 року на адресу Держсільгоспінспекції у Волинській області надійшло звернення ОСОБА_2 від 07 липня 2014 року з приводу можливого самовільного зайняття ФГ "АІС-АГРО" земельних часток (паїв) на території Зорянської сільської ради Володимир-Волинського району.

З метою перевірки фактів, повідомлених заявником, після отримання погодження від Держсільгоспінспекції України на проведення перевірки керівником Держсільгоспінспекції у Волинській області прийнято наказ від 31 липня 2014 року № 758 про проведення у період з 01 по 08 серпня 2014 року позапланової перевірки ФГ "АІС-АГРО" з питань дотримання вимог земельного законодавства.

Разом з тим, 03 серпня 2014 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік", статтею 31 якого визначено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби) здійснюються протягом серпня-грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України.

Саме тому ОСОБА_2 листом від 06 серпня 2014 року № 01-14/2421 повідомлено про неможливість проведення перевірки.

В свою чергу, порядок отримання дозволу Кабінету Міністрів України вказаним вище Законом чи іншим нормативно-правовим актом не визначений. Тому безпідставним вважає твердження позивача про невиконання інспекцією функціональних обов'язків. Відповідач також вважає, що відповідь на звернення позивача надана на підставі закону та у межах повноважень.

Позовна вимога щодо зобов'язання отримати дозвіл на проведення перевірки у вищого органу виконавчої влади або у самого суб'єкта господарювання є некоректною, оскільки способи впливу на цих осіб у відповідача відсутні та не залежать від його волі.

З наведених підстав відповідач просив відмовити у задоволенні позову.

У судове засідання позивач не прибув, у письмовому клопотанні від 04 вересня 2014 року просив справу розглядати за його відсутності (а.с.28).

У судовому засіданні представник відповідача позов не визнає з підстав, викладених у письмовому запереченні проти позову, у задоволенні позову просить відмовити.

Заслухавши пояснення представника відповідача, дослідивши письмові докази, суд вважає, що адміністративний позов слід задовольнити частково з наступних підстав.

Судом встановлено, що ОСОБА_2 звернувся до Держсільгоспінспекції у Волинській області із заявою від 07 липня 2014 року про самовільне зайняття земельної ділянки суб'єктом господарювання ФГ "АІС-АГРО" (а.с.6-7). У заяві позивач вказав, що будучи підприємцем із вирощування сільськогосподарської продукції, уклав строком на п'ять років договір оренди від 06 червня 2012 року на пай ОСОБА_4 загальною площею 2,03 га, який знаходиться на території Зорянської сільської ради Володимир-Волинського району та належить орендодавцю на праві власності. У 2013 - 2014 роках ОСОБА_2 не використовував таку земельну ділянку, так як вона використовувалась ФГ "АІС-АГРО". Однак будь-яких договорів, що надавали б цьому господарству право використовувати земельну ділянку, позивач не укладав. Зважаючи на такі обставини, він просив Держсільгоспінспекцію у Волинській області провести перевірку щодо дотримання вимог земельного законодавства ФГ "АІС-АГРО" при користуванні земельної ділянки, орендарем якої він є.

06 серпня 2014 року Держсільгоспінспекція у Волинській області листом №01-14/2421 повідомила ОСОБА_2, що Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік", прийнятого 31 липня 2014 року, встановлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюється протягом серпня-грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки. Враховуючи зазначене, відповідач запропонував звернутись до Держсільгоспінспекції у Волинській області для вирішення поставленого в заяві питання після отримання необхідних дозволів, визначених чинним законодавством (а.с.5).

Виходячи із загальних завдань адміністративного судочинства - захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, суд дії Держсільгоспінспекції у Волинській області щодо відмови у проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства ФГ "АІС-АГРО" при користуванні земельною ділянкою на території Зорянської сільської ради Володимир-Волинського району за заявою ОСОБА_2 від 07 липня 2014 року з визначених у листі від 06 серпня 2014 року №01-14/2421 підстав перевіряв на відповідність вимогам частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), зокрема, чи вчинені (прийняті) вони на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пунктів 1, 3, 4 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23 грудня 2011 року № 770, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12 січня 2012 року за № 34/20347, Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та їй підпорядковується. Основним завданням Держсільгоспінспекції є реалізація повноважень Державної інспекції сільського господарства України у межах відповідної території. Держсільгоспінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

Держсільгоспінспекція з метою організації своєї діяльності організовує розгляд звернень громадян з питань, що належать до її компетенції, виявляє та усуває причини, що призводять до подання громадянами скарг (підпункт 5.4. пункту 5 Положення).

Держсільгоспінспекція та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право: складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності; безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку підприємства, установи та організації усіх форм власності, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, для проведення перевірок з питань, що належать до її компетенції; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства (підпункти 6.1, 6.2, 6.4. пункту 6 Положення).

Отже, з наведеного випливає, що відповідач є територіальним органом Держсільгоспінспекції України та здійснює функції з контролю (нагляду) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі шляхом проведення відповідних перевірок.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відповідно до статті 1 вказаного Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Згідно з цим Законом орган державного нагляду (контролю) має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду.

Одним із принципів державного нагляду (контролю) є його здійснення лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені статтями 5, 6, 7 цього Закону.

Так згідно зі статтею 6 вказаного Закону (в редакції, що діяла на час звернення ОСОБА_2 із заявою від 07 липня 2014 року) звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства є підставою для здійснення позапланового заходу. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення. Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Таким чином, аналіз норм чинного законодавства дає підстави для висновку, що Держсільгоспінспекція у Волинській області як орган державного нагляду (контролю) зобов'язана дотримуватися вимоги Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", у тому числі в частині проведення заходів державного нагляду (контрою) за зверненнями громадян.

Судом встановлено, що на виконання вимог статті 6 вказаного Закону відповідач звернувся до Держсільгоспінспекції України для отримання згоди на проведення позапланової перевірки за заявою ОСОБА_2, про що останнього інформовано листом від 16 липня 2014 року № 01-14/2128 (а.с.23). 24 липня 2014 року Держсільгоспінспекція України листом № 3-33-6-9/1550 доручила відповідачу здійснити перевірку фактів, викладених у заяві ОСОБА_2 від 07 липня 2014 року (а.с.24).

31 липня 2014 року відповідачем видано наказ № 758 про проведення на підставі листа-згоди Держсільгоспінспекції України від 24 липня 2014 року № 3-33-6-9/1550 у період з 01 по 08 серпня 2014 року позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ФГ "АІС-АГРО" при користуванні та можливому самовільному зайнятті земельних ділянок (паїв) на території Зорянської сільської ради Володимир-Волинського району (а.с.26). Для проведення перевірки видано направлення від 31 липня 2014 року № 758 (а.с.27).

Разом з тим, у вказаний в наказі та направленні на перевірку строк така перевірка проведена не була.

Непроведення перевірки відповідач обґрунтовує законодавчою забороною на проведення перевірок протягом серпня - грудня 2014 року, встановленою Законом України "Про внесення змін до Закону України від 31 липня 2014 року № 1622-VII "Про Державний бюджет України на 2014 рік" (далі - Закон №1622-VII).

Статтею 31 Закону України №1622-VII (чинна з 03 серпня 2014 року) встановлено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Разом з тим, суд вважає, що цією нормою органам державного нагляду (контролю) не заборонено проводити перевірки суб'єктів господарювання, а лише встановлено додаткову вимогу для їх організації - необхідність отримання дозволу Кабінету Міністрів України.

На думку суду, фактично відмовляючи у проведенні перевірки ФГ "АІС-АГРО" за зверненням ОСОБА_2 від 07 липня 2014 року, Держсільгоспінспекція у Волинській області безпідставно вказала на повторне звернення з його боку до інспекції після отримання необхідних дозволів, визначених чинним законодавством.

Ні Закон №1622-VII, ні будь-який інший нормативно-правовий акт не зобов'язує заявника, котрий повідомляє про можливі порушення вимог земельного законодавства, самостійно отримувати дозволи на проведення заходів державного нагляду (контролю) у Кабінету Міністрів України чи відповідну заявку у суб'єкта господарювання, що підлягає перевірці (а.с.5).

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року №408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами" передбачено, що надання дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком (за винятком перевірок стану підготовки до роботи енергетичних об'єктів суб'єктів електроенергетики та суб'єктів відносин у сфері теплопостачання) здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження.

Додатком до вказаної постанови встановлено перелік державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким надаватиметься дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців. Серед вказаного переліку є Держсільгоспінспекція.

Враховуючи викладене, з дозволом до Кабінету Міністрів України на проведення перевірок повинні звертатись безпосередньо державні інспекції та інші контролюючі органи.

Згідно зі статтею 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

На думку суду, Держсільгоспінспекція у Волинській області як суб'єкт владних повноважень не довела правомірність дій щодо відмови у проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства за заявою ОСОБА_2 від 07 липня 2014 року з підстав, викладених у листі від 06 серпня 2014 року № 01-14/2421. Відтак, позов у цій частині слід задовольнити.

Разом з тим, суд вважає, що позовна вимога про зобов'язання відповідача провести перевірку відповідно до заяви позивача від 07 липня 2014 року та отримати дозвіл від Кабінету Міністрів України або від самого суб'єкта господарювання щодо його перевірки є необґрунтованою і задоволенню не підлягає.

Як вказано у пункті 10.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7 "Про судове рішення в адміністративній справі" у разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов'язати його вчинити чи утриматися від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право. Резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов'язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє. Суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.

Як уже зазначалося, проведення позапланової перевірки ФГ "АІС-АГРО" у зв'язку із встановленням Законом №1622-VII додаткової вимоги щодо її організації потребує дозволу Кабінету Міністрів України на її проведення. Однак прийняття відповідного розпорядження про надання такого дозволу Кабінетом Міністрів України не залежить від волі відповідача.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Держсільгоспінспекція України відповідно до затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №459/2011 року Положення є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Оскільки дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців надається Держсільгоспінспекції, то відповідач повинен вчинити дії, пов'язані з отриманням такого дозволу. Водночас, заявка суб'єктом господарювання подається у разі коли той виявив бажання провести його перевірку певним контролюючим органом, а тому відповідач не має повноважень впливати на суб'єкта господарювання на подання заявки для перевірки.

Оскільки перевірка порушених ОСОБА_2 у заяві від 07 липня 2014 року питань в межах повноважень Держсільгоспінпекції у Волинській області не проведена, то суд приходить до висновку про допустимість у даному випадку вийти за межі позовних вимог відповідно до частини другої статті 11 КАС України та застосувати той спосіб захисту порушеного права позивача, який відповідає фактичним обставинам справи і відновлює порушене право особи. Таким чином, відповідно до наданих суду статтею 162 КАС України повноважень слід прийняти постанову, якою зобов'язати відповідача вжити заходів щодо перевірки фактів порушення земельного законодавства, викладених у заяві позивача, у встановленому порядку.

Керуючись статтями 2, 11, 71, частиною третьою статті 160, статтями 162, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік", постанови Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами", суд

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства у Волинській області щодо відмови у проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства за заявою ОСОБА_2 від 07 липня 2014 року з підстав, викладених у листі від 06 серпня 2014 року № 01-14/2421.

Зобов'язати Державну інспекцію сільського господарства у Волинській області вжити заходів щодо перевірки фактів порушення земельного законодавства, викладених у заяві ОСОБА_2 від 07 липня 2014 року, у встановленому порядку.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 186 КАС України, якщо таку апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Львівського апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на постанову суду подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, яка буде складена у повному обсязі 12 вересня 2014 року. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.

Суддя Ж.В.Каленюк