Ухвала суду № 39962787, 24.07.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 липня 2014 року м. Київ К/800/35405/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі

суддів: Мороз Л.Л.

Голяшкін О.В.

Логвиненко А.О.

розглянула у порядку попереднього розгляду касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 15.03.2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2013 року у справі за позовом ТОВ "Буд-Норма" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області про скасування постанови,

ВСТАНОВИЛА:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Буд-Норма" звернулось до суду із адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у Харківській області в особі першого заступника начальника Ліманського С.А., в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог, просив скасувати постанову № 5828/5906П від 21.12.2012 року про адміністративне правопорушення.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 15.03.2013 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2013 року, позов задоволено. Скасовано постанову № 5828/5906П про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесену 21.12.2012 року першим заступником начальника Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у Харківській області Ліманським Сергієм Анатолійовичем. Постановлено стягнути з Державного бюджету України на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Буд-Норма" судовий збір у сумі 32,19 грн.

Не погоджуючись з судовими рішеннями першої та апеляційної інстанції у справі, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та прийняти нове рішення про відмову у позові.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.07.2011 року між Харківським державним вищим училищем фізичної культури № 1 (Замовник) та ТОВ "Буд-Норма" (Учасник) укладено Договір підряду про закупівлю робіт за державні кошти №26/07.

За умовами вказаного договору Учасник виконує капітальний ремонт чотириповерхового гуртожитку за адресою: вул. Фронтова, 3 у м. Харкові.

27.07.2011 року Замовником було погоджено Декларацію про початок виконання будівельних робіт з капітального ремонту гуртожитку по вул. Фронтовій, 3 у м. Харкові, яка зареєстрована в Інспекції ДАБК у Харківській області 03.08.2011 року за №ХК08311024136.

Відповідно до вищезазначеної Декларації визначено, що об'єкт будівництва віднесений до ІІІ категорії складності; генеральним підрядником виступає ТОВ "Буд-Норма".

Інспекцією ДАБК у Харківській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил при виконанні будівельних робіт з капітального ремонту гуртожитку за адресою вул. Фронтова 3 у м. Харкові.

Результати перевірки оформлені Актом від 19.12.2012 року, яким встановлено виконання робіт з капітального ремонту з відхиленням від затвердженої проектної документації, що є порушенням статті 5 Закону України "Про основи містобудування". Коригування проектної документації не виконано. В порушення вимог Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.11 №560 (далі - Порядок №560) Замовником не отримано експертизу кошторисної частини проекту будівництва в частині, що не відповідає раніше затвердженому проекту.

19.12.2012 року Інспекцією ДАБК у Харківській області складено Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким встановлено порушення ТОВ "Буд-Норма" вимог статті 5 Закону України "Про основи містобудування", а саме, виконання будівельних робіт з порушенням затверджених проектних рішень.

Інспекцією ДАБК прийнято постанову про адміністративне правопорушення № 5828/5906П від 21.12.2012 року, якою ТОВ "Буд-Норма" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.п.8 п. 3 ст. 3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 51030 грн.

Фактичною підставою для накладення на позивача штрафних санкцій, слугував висновок перевіряючих про те, що ТОВ "Буд-Норма" було допущено відхилення від затверджених проектних рішень, що є порушенням пп.8 п.3 ст.2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", оскільки не передбачені проектною документацією додаткові роботи не пройшли обов'язкової експертизи, як того вимагає закон, та відповідний проект не було скориговано належним чином.

Стосовно порушення ТОВ "Буд-Норма" вимог статті 5 Закону України "Про основи містобудування" в частині виконання будівельних робіт з порушенням затверджених проектних рішень, колегія суддів зазначає наступне.

У відповідності до пункту 11 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" проектна документація це затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об'ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об'єктів будівництва.

Згідно зі статтею 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником. Затвердження проектної документації на будівництво об'єктів, що споруджуються із залученням державних коштів, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. До проектної документації на будівництво об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, а також об'єктів, які підлягають оцінці впливу на навколишнє природне середовище у транскордонному контексті, додається оцінка існуючого чи передбачуваного впливу на стан навколишнього природного середовища. Перелік таких об'єктів визначається Кабінетом Міністрів України.

Експертиза проектів будівництва проводиться в установленому Кабінетом Міністрів України порядку експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

При цьому, до проведення експертизи залучаються (в тому числі на підставі цивільно-правових договорів) експерти з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, які пройшли професійну атестацію, що проводилася із залученням представників відповідних центральних органів виконавчої влади, та отримали відповідний кваліфікаційний сертифікат. Порядок проведення професійної атестації таких експертів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Експертиза проектів будівництва об'єктів IV і V категорій складності, що споруджуються за рахунок бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється експертною організацією державної форми власності.

Не підлягають обов'язковій експертизі проекти будівництва об'єктів I - III категорій складності.

Обов'язковій експертизі підлягають проекти будівництва об'єктів, які: 1) належать до IV і V категорій складності, - щодо додержання нормативів з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, міцності, надійності, довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення; 2) споруджуються на територіях із складними інженерно-геологічними та техногенними умовами, - в частині міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення; 3) споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, - щодо кошторисної частини проектної документації. За рішенням замовника може проводитися також експертиза проектів будівництва інших об'єктів, ніж передбачені у цій частині.

Встановлення випадків та порядку проведення експертизи проектів будівництва іншими законами не допускається.

Проектна документація на будівництво об'єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.

Відповідно до частин 1-3 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт Державній архітектурно-будівельній інспекції України або її територіальному органу (далі - інспекції державного архітектурно-будівельного контролю) за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України; 2) реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності; 3) видачі замовнику відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

Державна архітектурно-будівельна інспекція у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, веде єдиний реєстр отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів, який формується на підставі інформації, поданої відповідними інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю. Доступ користувачів до даних реєстру здійснюється безоплатно через офіційний веб-сайт Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Як було встановлено, ТОВ "Буд-Норма" на виконання умов Договору підряду про закупівлю робіт за державні кошти № 26/07 від 26.07.2011 року та на підставі Декларації про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованої в Інспекції ДАБК у Харківській області 03.08.2011 року за № ХК08311024136, було розпочато виконання робіт з капітального ремонту гуртожитку по вул. Фронтовій, 3 у м. Харкові.

Згідно зі статтею 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації. Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється. За наявності зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю відмовляє у реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, якщо декларація подана чи оформлена з порушенням встановлених вимог. Рішення про відмову в реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт приймається у строк, передбачений для реєстрації декларації.

У разі, якщо орган державного архітектурно-будівельного контролю не зареєстрував декларацію про початок виконання будівельних робіт або не прийняв рішення про відмову в її реєстрації в установлений цією статтею строк, право на виконання будівельних робіт виникає на одинадцятий робочий день з дня, коли декларація повинна бути зареєстрована, а рішення про відмову - прийнято. У такому разі декларація вважається зареєстрованою.

У разі якщо право на будівництво об'єкта передано іншому замовнику або змінено генерального підрядника чи підрядника (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) або осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, або відповідальних виконавців робіт, замовник протягом трьох робочих днів повідомляє про такі зміни орган державного архітектурно-будівельного контролю, який зареєстрував декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Замовник зобов'язаний протягом семи календарних днів з дня реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або з дня набуття права на виконання будівельних робіт відповідно до частини п'ятої цієї статті письмово поінформувати виконавчий орган сільської, селищної, міської ради або місцеву державну адміністрацію за місцезнаходженням об'єкта будівництва про початок виконання будівельних робіт.

Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

Судами попередніх інстанцій було встановлено, що декларація про початок виконання будівельних робіт була зареєстрована належним чином.

Слід також відзначити, що відповідно до п.п. 11, 12 постанови Кабінету Міністрів України "Про Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи" від 11.05.2011 № 560 експертизі також підлягають проектні рішення в частині, що не відповідає раніше затвердженому проекту будівництва, експертиза якого проведена відповідно до пункту 10 цього Порядку. Замовником експертизи є: замовник будівництва; проектувальник, якщо це передбачено договором на виконання проектно-вишукувальних робіт.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій відносно того, що обов'язок щодо проведення експертизи, в тому числі, змін до проектних рішень, в даному випадку, покладається на замовника, а не на позивача, який є виконавцем будівельних робіт.

За таких обставин, позивач мав встановлене законом право на початок будівельних робіт на підставі Договору про закупівлю робіт за державні кошти №26/07 від 26.07.2011 року.

Відповідно до п.п. 6.1.3 Договору №26/07 визначено, що Замовник зобов'язаний надати необхідні умови для виконання робіт і сприяти в рішенні всіх питань, пов'язаних з виконанням робіт Учасником.

Відповідно до ст. 875 ЦК України визначено, що за договором будівельного підряду підрядник зобов'язується збудувати і здати у встановлений строк об'єкт або виконати інші будівельні роботи відповідно до проектно-кошторисної документації, а замовник зобов'язується надати підрядникові будівельний майданчик (фронт робіт), передати затверджену проектно-кошторисну документацію, якщо цей обов'язок не покладається на підрядника, прийняти об'єкт або закінчені будівельні роботи та оплатити їх.

Договір будівельного підряду укладається на проведення нового будівництва, капітального ремонту, реконструкції (технічного переоснащення) підприємств, будівель (зокрема житлових будинків), споруд, виконання монтажних, пусконалагоджувальних та інших робіт, нерозривно пов'язаних з місцезнаходженням об'єкта.

Статтею 877 ЦК України встановлено, що підрядник зобов'язаний здійснювати будівництво та пов'язані з ним будівельні роботи відповідно до проектної документації, що визначає обсяг і зміст робіт та інші вимоги, які ставляться до робіт та до кошторису, що визначає ціну робіт.

Підрядник зобов'язаний виконати усі роботи, визначені у проектній документації та в кошторисі (проектно-кошторисній документації), якщо інше не встановлено договором будівельного підряду.

Договором будівельного підряду мають бути визначені склад і зміст проектно-кошторисної документації, а також має бути визначено, яка із сторін і в який строк зобов'язана надати відповідну документацію.

Підрядник, який виявив у ході будівництва не враховані проектною документацією роботи і необхідність у зв'язку з цим проведення додаткових робіт і збільшення кошторису, зобов'язаний повідомити про це замовника.

У разі неодержання від замовника в розумний строк відповіді на своє повідомлення підрядник зобов'язаний зупинити відповідні роботи з віднесенням збитків, завданих цим зупиненням, на замовника. Замовник звільняється від відшкодування цих збитків, якщо доведе, що у проведенні додаткових робіт немає необхідності.

Якщо підрядник не виконав обов'язку, встановленого частиною третьою цієї статті, він позбавляється права вимагати від замовника плату за виконані додаткові роботи і права на відшкодування завданих цим збитків, якщо не доведе, що його негайні дії були необхідними в інтересах замовника, зокрема у зв'язку з тим, що зупинення роботи могло призвести до знищення або пошкодження об'єкта будівництва.

Відповідно до ст. 878 ЦК України замовник має право вносити зміни до проектно-кошторисної документації до початку робіт або під час їх виконання за умови, що додаткові роботи, викликані такими змінами, за вартістю не перевищують десяти відсотків визначеної у кошторисі ціни і не змінюють характеру робіт, визначених договором.

Внесення до проектно-кошторисної документації змін, що потребують додаткових робіт, вартість яких перевищує десять відсотків визначеної у кошторисі ціни, допускається лише за згодою підрядника. У цьому разі підрядник має право відмовитися від договору та вимагати відшкодування збитків.

В судовому засіданні під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції інспектор Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у Харківській області - Гоцуляк К.О. пояснила, що при проведенні перевірки було встановлено та відображено в актах на приховані роботи, що підрядник повідомив замовника про необхідність заміни робіт зі штукатурення стін на обшивку гіпсокартоном та вітражу на вікна. При цьому, при проведенні перевірки не було встановлено будь-яких негативних економічних наслідків, питання перевищення вартості робіт порівняно з первинним проектом, кошторисна документація взагалі не досліджувалась. Окрім того, будь-яких негативних наслідків з точки зору безпеки також не встановлено.

Згідно із 883 ЦК України підрядник відповідає за недоліки збудованого об'єкта, за прострочення передання його замовникові та за інші порушення договору (за недосягнення проектної потужності, інших запроектованих показників тощо), якщо не доведе, що ці порушення сталися не з його вини.

За невиконання або неналежне виконання обов'язків за договором будівельного підряду підрядник сплачує неустойку, встановлену договором або законом, та відшкодовує збитки в повному обсязі.

Суми неустойки (пені), сплачені підрядником за порушення строків виконання окремих робіт, повертаються підрядникові у разі закінчення всіх робіт до встановленого договором граничного терміну.

Під час проведення капітального ремонту у позивача виникла необхідність в проведенні додаткових робіт, які не були передбачені тендерною документацією, про що комісією у складі представників замовника, технічного нагляду, проектної організації та генпідрядника, було складено відповідні Акти від 11.08.2011 року, 21.08.2011 року, 25.08.2011 року та 05.09.2011 року.

Вищенаведені Акти про необхідність внесення змін до проекту складені без зауважень та містять підписи усіх представників комісії.

В послідуючому позивачем було в повному обсязі виконано будівельні роботи з капітального ремонту чотириповерхового гуртожитку за адресою: вул. Фронтова, 3 у м. Харкові, з урахуванням погоджених сторонами змін, що підтверджується наданими позивачем копіями відповідних первинних документів, які були погоджені сторонами договору, а саме: Дефектний акт, Акти приймання-виконання будівельних робіт, Розрахунки загальновиробничих витрат, та контролюючим органом фактично не заперечується.

Крім того, додатковим доказом виконання будівельних робіт, є проведений Державної фінансовою інспекцією України контрольний обмір, результати якого викладені у відповідному Акті від 29.02.2012 року.

Разом з тим, позивачем не ставиться під сумнів факт виконання будівельних робіт з урахуванням тих, що не були визначені у Декларації.

Спірним в даному випадку є нарахування штрафних санкцій саме на виконавця робіт - ТОВ "Буд-Норма", а не на замовника - Харківського державного вищого училища фізичної культури № 1.

Приймаючи спірну постанову про нарахування штрафних санкцій, контролюючий орган дійшов висновку про порушення ТОВ "Буд-Норма" (Учасник) під час виконання будівельних робіт затверджених проектів рішень, оскільки погоджені сторонами Акти про необхідність внесення змін до проекту не пройшли обов'язкової експертизи.

Проте, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлений обов'язок саме замовника, а не особи, яка виконує будівельні роботи, здійснити певні дії до початку будівництва, у т.ч. направити повідомлення про початок виконання будівельних робіт та зареєструвати відповідну декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Позивач в даному випадку виступав фактично як підрядник, та в першу чергу мав встановлений ЦК України та Договором обов'язок щодо належного виконання умов договірних відносин (п.6.3 Договору), за невиконання яких наставала б певна відповідальність.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для притягнення ТОВ "Буд-Норма" до відповідальності за допущене відхилення від затверджених проектних рішень.

За таких обставин, висновки відповідача про порушення позивачем вимог діючого законодавства є неправомірними, та як наслідок, нарахування суми штрафних санкцій на підставі оскаржуваної постанови - протиправним.

Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про задоволення позову.

Касаційну скаргу слід відхилити, оскільки рішення судів першої та апеляційної інстанції ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, правова оцінка обставинам у справі дана вірно, а доводи касаційної скарги висновків судів не спростовують, підстави для призначення справи до розгляду в судовому засіданні відсутні.

Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що при розгляді справи судами допущено неправильне застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права, які передбачені ст.ст. 225 - 229 Кодексу адміністративного судочинства України як підстави для зміни, скасування судового рішення, залишення позовної заяви без розгляду або закриття провадження у справі.

Керуючись ст. ст. 220, 220-1, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

УХВАЛИЛА:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області відхилити, постанову Харківського окружного адміністративного суду від 15.03.2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2013 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді: