Ухвала суду № 39721802, 10.07.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 липня 2014 року м. Київ К/800/7545/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі

суддів: Калашнікової О.В., Леонтович К.Г., Маслія В.І.,

розглянувши у попередньому розгляді справу за касаційною скаргою Кременчуцької міської ради Полтавської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2014 року у справі № 524/9394/13-а за позовом Кременчуцького міжрайонного екологічного прокурора Дніпровської екологічної прокуратури до Кременчуцької міської ради Полтавської області про скасування рішення, -

в с т а н о в и л а :

У жовтні 2013 року Кременчуцький міжрайонний екологічного прокурора Дніпровської екологічної прокуратури звернувся в суд з позовом до Кременчуцької міської ради Полтавської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Кременчуцької міської ради від 25.01.2011 року, яким внесені зміни до генерального плану міста Кременчука шляхом зміни функціонального призначення земельної ділянки по вул.Богдана Хмельницького, навпроти загальноосвітньої школи №2 з ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення Р-1 на зону розміщення одноквартирної котеджної (садибної) забудови Ж-5 для розміщення групи індивідуальних житлових будинків.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення було прийняте відповідачем з порушенням встановленого діючим законодавством порядку щодо внесення змін до генерального плану міста, зокрема, без проведення обов'язкової експертизи містобудівної діяльності та без отримання відповідних погоджень і обґрунтувань органів державного санітарно-епідемічного нагляду, обласної державної адміністрації.

Постановою Автозаводського районного суду м.Кременчука Полтавської області від 18 листопада 2013 року позовні вимоги задоволені.

Визнане протиправним та скасоване рішення Кременчуцької міської ради від 25.01.2011 року, яким внесені зміни до генерального плану міста Кременчука шляхом зміни функціонального призначення земельної ділянки по вул. Богдана Хмельницького, навпроти загальноосвітньої школи №2 з ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення Р-1 на зону розміщення одноквартирної котеджної (садибної) забудови Ж-5 для розміщення групи індивідуальних житлових будинків.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2014 року рішення суду першої інстанції скасоване прийняте нове рішення про задоволення позовних вимог. Визнане протиправним та скасоване рішення Кременчуцької міської ради від 25.01.2011 року, яким внесені зміни до генерального плану міста Кременчука шляхом зміни функціонального призначення земельної ділянки по вул. Богдана Хмельницького, навпроти загальноосвітньої школи №2 з ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення Р-1 на зону розміщення одноквартирної котеджної (садибної) забудови Ж-5 для розміщення групи індивідуальних житлових будинків.

Не погоджуючись з ухваленим по справі рішенням апеляційного суду Кременчуцька міська рада Полтавської області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та ухвалити нове судове рішення яким залишити позовну заяву без розгляду, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судового рішення, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.12.2007 року Кременчуцькою міською радою затверджений генеральний план міста Кременчука. Кременчуцькою міською радою 25.01.2011 року було прийняте рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 25.12.2007 року "Про затвердження генерального плану міста Кременчука", яким були внесені зміни до генерального плану міста шляхом зміни функціонального призначення земельної ділянки по вул. Б.Хмельницького, навпроти загальноосвітньої школи № 2 з ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення Р-1 на зону розміщення одноквартирної котеджної (садибної) забудови Ж-5 для розміщення групи індивідуальних житлових будинків.

На виконання завдання Дніпровської екологічної прокуратури, Кременчуцькою міжрайонною екологічною прокуратурою вивчений стан додержання вимог земельного та містобудівного законодавства органами державної влади та місцевого самоврядування, за наслідками якої встановлене порушення Кременчуцькою міською радою Полтавської області при розпорядженні землями вимог діючого законодавства, а саме: ст.ст. 20, 51, 52, 58, 59, 118 Земельного кодексу України (в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) та Державних будівельних норм ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", які затверджені наказом Держбуду України вiд 25.09.97 р. № 164.

Зокрема встановлено, що рішення третьої сесії Кременчуцької міської ради шостого скликання від 25.01.2011 року "Про внесення змін до рішення міської ради від 25.12.2007 року "Про затвердження генерального плану міста Кременчука" було прийняте відповідачем з порушенням встановленого діючим законодавством порядку щодо внесення змін до генерального плану міста, а саме, без проведення обов'язкової експертизи містобудівної діяльності та без отримання відповідних погоджень і обґрунтувань органів державного, санітарно-епідемічного нагляду, обласної державної адміністрації.

У зв'язку з виявленими під час її проведення порушеннями закону та на підставі ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", 12.08.2013 року Кременчуцькою міжрайонною екологічною прокуратурою Дніпровської екологічної прокуратури внесене подання голові Кременчуцької міської ради Полтавської області про скасування вищезазначеного рішення.

На адресу прокуратури 02.10.2013 року надійшов лист від 30.09.2013 року за №01-37/4412, за підписом заступника міського голови, яким було повідомлено, що проект рішення "Про розгляд подання в.о. Кременчуцького міжрайонного екологічного прокурора про скасування рішення III сесії Кременчуцької міської ради VI скликання від 25.01.2011 "Про внесення змін до рішення міської ради від 25.12.2007 року "Про затвердження генерального плану міста Кременчука" був підготовлений та винесений на розгляд XXXV сесії Кременчуцької міської ради VI скликання від 29.08.2013р. додатковим питаннями. При затвердженні порядку денного під час засідання XXXV сесії Кременчуцької міської ради VI скликання від 29.08.2013р. вищезазначене питання не набрало достатньої кількості голосів, у зв'язку з чим не було включене до порядку денного. 24.09.2013 року на пленарному засіданні XXXVI сесії Кременчуцької міської ради VI скликання при повторному розгляді питання "Про розгляд подання в.о. Кременчуцького міжрайонного екологічного прокурора про скасування рішення III сесії Кременчуцької міської ради VI скликання від 25.01.2011 "Про внесення змін до рішення міської ради від 25.12.2007 року "Про затвердження генерального плану міста Кременчука" проект рішення не набрав необхідної кількості голосів.

Враховуючи, що відповідачем не було задоволене подання про скасування спірного рішення, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, оскільки було прийняте з порушенням встановленого діючим законодавством порядку щодо внесення змін до генерального плану міста, зокрема без проведення обов'язкової експертизи містобудівної діяльності та без отримання відповідних погоджень і обґрунтувань органів державного, санітарно-епідемічного нагляду, обласної державної адміністрації.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом першої інстанції правильно по суті вирішений спір, однак помилково встановлено, що вказаний спір підлягає розгляду місцевим загальним судом, як адміністративним.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Частиною 1 ст. 8 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що законні вимоги прокурора є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки.

У відповідності до ч. 3 ст. 20 Закону України "Про прокуратуру" при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право: 1) вносити подання; 2) у встановленому законом порядку ініціювати притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності, складати протокол про адміністративне правопорушення та починати досудове розслідування; 3) звертатися до суду в передбачених законом випадках.

Згідно ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо: 1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; 2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; 3) відшкодування шкоди; 4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом; 5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Подання може бути внесене Прем'єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об'єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам - підприємцям.

Відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.

Колегіальний орган, якому внесене подання, повідомляє про день його розгляду прокурору, який вправі особисто взяти участь у засіданні цього органу.

У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: 1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; 2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; 3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Судами встановлено, що за наслідками виявлених прокуратурою за наслідком проведеної перевірки порушень відповідачем вимог діючого законодавства, 12.08.2013 року в.о. Кременчуцького міжрайонного екологічного прокурора внесене подання голові Кременчуцької міської ради Полтавської області про скасування оскаржуваного рішення. За наслідками розгляду подання, оскаржуване рішення скасоване не було.

З наведеного вбачається наявність у прокурора встановлених законом підстав для звернення до суду із даним позовом.

Згідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно ст. 12 Земельного Кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

У відповідності до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.

Відповідно ст. 3 Закону України "Про планування і забудову територій"(в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань забудови та іншого використання територій, вибору, вилучення (викупу) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб приймаються в межах, визначених законом відповідно до містобудівної документації за погодженнямі з спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури. Проведення експертизи містобудівної і проектної документації здійснюється в порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно ст.10 Закону України "Про планування і забудову територій" планування територій на місцевому рівні забезпечується зокрема відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації. Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно з встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством. Зміни до містобудівної документації вносяться рішенням ради, яка затвердила містобудівну документацію, після погодження з відповідним спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури.

Судами було встановлено, що згідно генерального плану міста Кременчука від 25.12.2007 року земельна ділянка за адресою: вул. Б.Хмельницького (навпроти загальноосвітньої школи № 2) визначена як зона зелених насаджень загального користування.

Відповідно ст.51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.

Порядок розроблення, коригування, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міських населених пунктів, закріплений розділом 5 державних будівельних норм ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів". У відповідності до п.п. 5.1-5.2 ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів" органiзацiя розробки, внесення змін, коригування, погодження та затвердження мiстобудiвної документацiї з планування територiї міського населеного пункту здiйснюється виконавчими органами селищних i мiських рад.

Необхiднiсть розробки, внесення змін генерального плану або коригування його окремих роздiлiв, іншої вказаної мiстобудiвної документації з планування території населеного пункту обґрунтовується вiдповiдними органами містобудування i архітектури, органами державного санiтарно-епiдемiчного нагляду, іншими органами державного нагляду згідно з компетенцією.

Судами було встановлено, що внесення змін до генерального плану міста Кременчука було проведене відповідачем без відповідного обґрунтування органами державного нагляду.

Крім того, відповідно п. 2 Порядку проведення державної експертизи містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 року № 522 (далі - Порядок №522), експертизі підлягають усі види містобудівної документації (Генеральна схема планування території України, схеми планування територій, генеральні плани населених пунктів, детальні плани територій, проекти забудови територій, містобудівні обґрунтування) незалежно від замовника та джерел фінансування.

Експертизі підлягають усі зміни, що вносяться до містобудівної документації, у тому числі ті, що вносяться за результатами громадського обговорення.

Пунктом 4 Порядку №522 встановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим та обласні держадміністрації забезпечують проведення експертизи схем планування територій районів, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій, проектів забудови територій, містобудівних обґрунтувань, крім зазначених у пункті 3 цього Порядку.

У процесі проведення експертизи визначається відповідність змісту містобудівної документації законодавству, державним стандартам, нормам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, соціального та економічного розвитку, раціонального використання земель та природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища, санітарного та епідемічного благополуччя населення, пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту населення і територій, збереження культурної спадщини, соціальним стандартам життєдіяльності населення, а також вимогам завдань з розроблення містобудівної документації (п. 6 Порядку).

У відповідності до п.10 Порядку №522, за результатами проведеної експертизи проект містобудівної документації може бути рекомендований до затвердження, разом з обґрунтуванням повернутий замовникові для доопрацювання або відхилений у зв'язку з неможливістю його реалізації.

Згідно п.5.13 ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів" виконавчий орган місцевої ради, серед іншого, приймає рішення про подання документації на затвердження міської ради та рішення про внесення змін до генерального плану за висновками обласної державної адміністрації чи експертизи.

Судами також було встановлено, що внесення змін до генерального плану міста Кременчука здійснювалось без дотримання процедури обов'язкової експертизи.

З наведеного вбачається, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано зробив висновок стосовно протиправності оскаржуваного рішення, оскільки воно було прийняте відповідачем з порушення п. 2, 4 постанови КМУ № 522 від 20.05.2009 р. "Про затвердження порядку проведення державної експертизи містобудівної документації" (щодо обов'язку проведення експертизи містобудівної документації) та п.п. 5.2, 5.13 ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів" (щодо надання погоджень і обґрунтувань органів державного, санітарно-епідемічного нагляду, обласної державної адміністрації).

Разом з тим, вірним є висновок судів відносно посилання відповідача на пропуск прокурором встановленого законом строку звернення до суду, з огляду на наступне.

Відповідно ч.1 ст.99 КАС України адміністративний позов може бути поданий в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно з положеннями ч.ч.5,6 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" у разі відхилення подання в цілому чи частково прокурор може звернутися до суду щодо: визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень. Для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання.

Судами було встановлено під час розгляду справи, лист Кременчуцької міської ради від 30.09.2013 року за №01-37/4412 про наслідки розгляду подання, надійшов на адресу прокуратури 02.10.2013 року. Із адміністративним позовом прокурор звернувся 16.10.2013 року, що підтверджується штампом поштового відділення на конверті, тобто в межах встановленого законодавством 15-денного строку.

Враховуючи вищенаведене суд апеляційної інстанції дійшов до вірного висновку про задоволення позовних вимог.

Згідно ч.3 ст.220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судом апеляційної інстанції винесене законне і обґрунтоване рішення, постановлене з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Кременчуцької міської ради Полтавської області відхилити.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2014 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді:

(підписи)

З оригіналом згідно

помічник судді М.В. Дрибас