Постанова № 38553924, 29.04.2014, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/20547/13-а Головуючий у 1-й інстанції: Клочкова Н.В.

Суддя-доповідач: Ісаєнко Ю.А.

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 квітня 2014 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Ісаєнко Ю.А.;

суддів: Епель О.В., Федотова І.В.,

за участю секретаря: Бащенко Н.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «МДЄ-2001» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 січня 2014 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «МДЄ-2001» до Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у м. Києві про визнання протиправними та скасування постанов від 12.12.2013 року №624/13/7/26-40/1212/03, №625/13/7/26-39/1212/03, припису від 06.12.2013 року,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у м. Києві про визнання протиправними та скасування постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12.12.2013 року №624/13/7/26-40/1212/03, №625/13/7/26-39/1212/03, припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06.12.2013 року.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 січня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач подав апеляційну скаргу з підстав неповного з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 січня 2014 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

В судовому засіданні представник позивача підтримав вимоги апеляційної скарги та просив їх задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти задоволення апеляційної скарги посилаючись на те, що судом першої інстанції було ухвалене законне та обґрунтоване рішення, а підстави для його зміни чи скасування відсутні.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року №553 на підставі вимоги прокуратури Дніпровського району м. Києва від 26.11.2013 року №7/26-2611/66 посадовою особою відповідача проведена позапланова перевірка позивача щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об'єкта будівництва, що знаходиться за адресою: вул. Старосільська, 1 (літ. Е) у Дніпровському районі м. Києва; за результатами перевірки складено акт від 06 грудня 2013 року.

Згідно акту перевірки та матеріалів справи, за вказаною адресою знаходяться нежитлові будівлі (будівля арматурної майстерні площею 419,7 кв.м. та пропарочна камера), які належать ПрАТ «МДЄ-2001» на підставі договору купівлі - продажу від 05.04.2002 року, договору №01-14/01-03 купівлі-продажу споруди від 14.01.2003 року та реєстраційного посвідчення №008803, виданого 02.10.2002 року Київським міським бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна.

В ході проведення перевірки відповідачем було встановлено, що у 2004 році над пропарочною камерою позивачем було самочинно надбудовано три поверхи, які експлуатувалися під офісно-складські приміщення (об'єкт належить до ІІ категорії складності згідно з ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва») без відповідних дозвільних документів та прийняття об'єкта до експлуатації, що було підтверджено керівником ПрАТ «МДЄ-2001» Юхимцем Ю.А., у присутності якого проводилася вказана перевірка, що є порушенням ч. 1 ст. 34 та ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

З метою усунення виявлених порушень, відповідачем 06.12.2013 року прийнято припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким заборонено з 09.12.2013 року експлуатацію зазначеного об'єкту; також вимагалося усунути в термін до 28.02.2014 року порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку.

З цих підстав на підставі акту перевірки у присутності довіреної особи позивача були складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.12.2013 року.

12.12.2013 року керівником Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у м. Києві на підставі акту перевірки, протоколів про адміністративне правопорушення, припису, винесені постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

- №624/13/7/26-40/1212/03, яким за порушення ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (самочинно збудовано триповерхову капітальну будівлю під офісно - складські приміщення, яка відноситься до ІІ категорії складності згідно ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва») позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та вирішено накласти штраф у сумі 43848,00 грн.;

- №625/13/7/26-39/1212/03, яким за порушення ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (експлуатація триповерхової будівлі під офісно - складські приміщення, яка відноситься до ІІ категорії складності згідно ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва») позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та вирішено накласти штраф у сумі 54810,00 грн.

Вважаючи неправомірними припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, позивач звернувся до суду.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що вказані припис та постанови винесені відповідачем на підставі, в межах повноважень, та у спосіб, що передбачені законодавством України.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками акту перевірки з наступних підстав.

Так, 12 березня 2011 року набрав чинності Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі Закон №3038-VІ), який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно пункту другого частини першої статті 34 зазначеного Закону замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.

Частиною першою статті 36 Закону №3038-VI передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

При цьому, до набрання чинності вказаним Законом, обов'язку щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт законодавством не було передбачено.

Також, стаття 39 Закону № 3038-VI визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію (частина 8 статті), за час його дії.

При цьому, цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

Питання щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 1992 року №449, однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 року №208/94-ВР (далі Закон №208/94-ВР), стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт та експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію.

Вперше положення щодо відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI Закон №208/94-ВР викладено у новій редакції, а саме

- абз. 3 п. 4 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу, за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації, на об'єктах II категорії складності - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат;

- абз. 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації, об'єктів II категорії складності - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон № 208/94-ВР, зокрема положення пунктів 4 та 6 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема, не зареєстрували декларацію про початок виконання таких робіт та не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

При цьому, колегія суддів вважає, що в контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок щодо реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт та експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які перед початком будівництва, після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не зареєстрували декларацію про початок виконання будівельних робіт та не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Таким чином, колегія суддів вважає, що стосовно позивача неправомірно 06.12.2013 року прийнято припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, 12.12.2013 року винесені постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №624/13/7/26-40/1212/03, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та вирішено накласти штраф у сумі 43848,00 грн., №625/13/7/26-39/1212/03, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та вирішено накласти штраф у сумі 54810,00 грн.

Щодо посилання апелянта на те, що відповідач під час перевірки не може визначати категорію складності об'єкта будівництва, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 32 Закону №3038-VI усі об'єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Аналіз приписів наведеної статті у системному зв'язку з іншими нормами Закону №3038-VI та Порядку дає підстави для висновку, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва. У випадках же, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належало до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України (на сьогодні - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю) за змістом статей 6, 7 Закону № 3038-VI здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Частиною третьою статті 41 Закону № 3038-VI та частиною другою статті 3 Закону України від 14 жовтня 1994 року №208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції Закону України від 22 грудня 2011 року №4220-VI) до повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю віднесено також розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та застосування санкцій за ці правопорушення, наприклад, зокрема, накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або експлуатацію неприйнятого в експлуатацію об'єкта будівництва. Розмір штрафів за такі правопорушення залежить від категорії складності об'єкта будівництва (пункт 4 та 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР).

Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, у якій би було зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу.

Отже, колегія суддів вважає, що у Інспекції наявні повноваження на віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності.

При цьому, згідно акту перевірки, визначення категорії складеності посадовою особою відповідача здійснювалося відповідно до національного стандарту ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 «Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об'єктів будівництва», що прийнятий наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 14 травня 2013 року №195.

Так, пункт А.1 додатку А «Визначення категорії складності об'єктів будівництва з урахуванням класу наслідків (відповідальності)» до ДСТУ-Н Б В.1.2-16:2013 передбачає, що Категорія складності об'єкту будівництва приймається на підставі визначеного класу наслідків (відповідальності) за характеристиками таблиці А.1.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню.

Підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, відповідно до пункту 4 статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України, є порушення норм матеріального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при ухваленні постанови порушено норми матеріального права, в зв'язку з чим постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про задоволення позову.

Керуючись ст. ст. 160, 198, 202, 205, 207 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «МДЄ-2001» задовольнити.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 січня 2014 року та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 06.12.2013 року, що виданий Інспекцією державного архітектурно - будівельного контролю у м. Києві.

Визнати протиправними та скасувати постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 12.12.2013 року №624/13/7/26-40/1212/03, №625/13/7/26-40/1212/03, що винесені Інспекцією державного архітектурно - будівельного контролю у м. Києві.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

(Постанову у повному обсязі складено 05.05.2013 року)

Головуючий суддя: Ю.А. Ісаєнко

Суддя: О.В. Епель

Суддя: І.В. Федотов

Головуючий суддя Ісаєнко Ю.А.

Судді: Епель О.В.

Федотов І.В.