Постанова № 37876960, 03.12.2013, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

03 грудня 2013 рокусправа № 2а-0870/7972/11

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Добродняк І.Ю

суддів: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Новошицька О.О.

за участю представників:

прокурора: - Зіма В. Б. (дов. від 18.02.2013 р.)

позивача: - не з'явився

відповідача: - не з'явився

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпропетровську

апеляційну скаргу Бердянської міської ради Запорізької області

на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2012 року

у справі № 2а-0870/7972/11

за позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, що діють від свого імені та в інтересах малолітнього сина ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7

до Бердянської міської ради Запорізької області, Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області

про визнання протиправними положень рішення Бердянської міської ради №60 від 30.12.2010 та їх скасування, визнання дій протиправними,-

встановила:

ОСОБА_2, ОСОБА_3, що діють від свого імені та в інтересах малолітнього сина ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 звернулися до суду з позовом до Бердянської міської ради Запорізької області, Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог (а. с. 62) просили:

визнати протиправним пункт 1 рішення Бердянської міської ради Запорізької області №60 від 30.12.2010 про задоволення протесту Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора від 11.11.2010 №26/267 стосовно підпунктів 5.15, 5.16, 5.17 пункту 5 рішення вісімдесятої сесії V скликання Бердянської міської ради №17 від 31.03.2010 та скасувати його в цій частині;

визнати протиправним пункт 2 рішення Бердянської міської ради Запорізької області №60 від 30.12.2010 в частині скасування підпунктів 5.15, 5.16, 5.17 пункту 5 рішення вісімдесятої сесії V скликання Бердянської міської ради №17 від 31.03.2010 та скасувати його в цій частині;

визнати протиправними дії Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора з внесення протесту №26/267 від 11.11.2010 з вимогою до скасувати підпункти 5.15, 5.16, 5.17 пункту 5 рішення вісімдесятої сесії V скликання Бердянської міської ради №17 від 31.03.2010, що пов'язано з реалізацією суб'єктних прав громадян.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення Бердянської міської ради №60 від 30.12.2010, винесене на виконання вимог протесту прокурора, є незаконним, оскільки вказаним рішенням скасовано затвердження проектів відведення земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва у власність позивачів. Позивачі вказують, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити в них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Оскільки ненормативні акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Крім того, органи прокуратури не наділені повноваженнями звертатися з протестами про скасування рішень сесії з питань надання дозволу на розробку проекту відведення, його затвердження та передачу земельної ділянки у власність громадян.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 24.04.2012 позов ОСОБА_2, ОСОБА_3, що діють від свого імені та в інтересах малолітнього сина ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7 задоволено у повному обсязі.

Визнано протиправним п.1 рішення Бердянської міської ради Запорізької області №60 від 30.12.2010 про задоволення протесту Бердянської природоохоронної прокуратури Запорізької області № 26/267 від 11.11.2010 стосовно пп. 5.15, 5.16, 5.17 п.5 рішення вісімдесятої сесії V скликання Бердянської міської ради Запорізької області № 17 від 31.03.2010 та скасовано його в цій частині. Визнано протиправним п.2 рішення Бердянської міської ради Запорізької області №60 від 30.12.2010 в частині скасування пп.5.15, 5.16, 5.17 пункту 5 рішення вісімдесятої сесії V скликання Бердянської міської ради Запорізької області №17 від 31.03.2010 та скасовано його в цій частині. Визнано протиправними дії Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області з внесення протесту №26/267 від 11.11.2010 з вимогою до Бердянської міської ради скасовувати пп. 5.15, 5.16, 5.17 п. 5 раніше прийнятого рішення вісімдесятої сесії V скликання Бердянської міської ради Запорізької області №17 від 31.03.2010, що пов'язане з реалізацією суб'єктних прав громадян.

ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_5 у позові відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки виконання рішення Бердянської міської ради №17 від 31.03.2010 підтверджується виданими державними актами на право власності на земельну ділянку, скасовуючи оскаржувані пункти рішення, Бердянська міська рада порушила закріплені ст. 41 Конституції України принципи про непорушність права приватної власності та вийшла за межі повноважень, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», не врахувала рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Стосовно відмови у позові ОСОБА_6, ОСОБА_3 та ОСОБА_5 суд першої інстанції зазначив, що вказані позивачі здійснили відчуження земельних ділянок, у зв'язку з цим вони втратили право власності на земельні ділянки, тому є неналежними позивачами у справі.

Не погодившись із постановою суду, Бердянська міська рада Запорізької області подала апеляційну скаргу (т.1 а.с. 209), в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.

Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не враховано, що відповідно до Генерального плану міста Бердянськ, затвердженого рішенням Бердянської міської ради №8 від 25.06.2009, спірні земельні ділянки запроектовані для розміщення оздоровчих установ та установ відпочинку, зелених насаджень загального користування. Також відповідач-1 зазначає, що право органів місцевого самоврядування на приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктом правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Відповідач-2 в порядку статті 192 Кодексу адміністративного судочинства приєднався до апеляційної скарги, зазначає, що органи місцевого самоврядування мають право скасовувати та змінювати свої рішення, що повністю узгоджується з правовою позицією Конституційного суду України. Відповідач-2 вказує, що позивачам незаконно погоджено проекти відведення земельних ділянок, оскільки відповідно до Генерального плану м.Бердянська спірні земельні ділянки розміщуються на території оздоровчих установ та установ відпочинку, до того ж проекти відведення земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва погоджено та затверджено з порушенням водного, земельного та містобудівного законодавства.

Представники позивачів та відповідача-1 в судове засідання не з'явились, про час і місце судового засідання сторони повідомлені судом належним чином.

Представник відповідача-2 підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі відповідача-1.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з огляду на наступне.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, 31.03.2010 Бердянською міською радою Запорізької області прийнято рішення №17 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок».

За результатами розгляду матеріалів пор передачу у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до п.5 вказаного рішення затверджено проекти відведення земельних ділянок та передано громадянам України у власність земельні ділянки для індивідуального дачного будівництва в межах норм безоплатної приватизації:

ОСОБА_5 (п.п.5.15 п.5 рішення) - земельну ділянку, площею 0,086 га з присвоєнням поштової адреси: АДРЕСА_1 (підстава: заява від 10.02.2010 вх.№В-559, рішення постійної комісії з питань регулювання земельних відносин від 22.02.2010 р. №74-2-3, п.3.86 рішення сімдесят дев'ятої сесії V скликання від 25.02.2010 №41 «Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» та рішення постійної комісії з питань регулювання земельних відносин від 29.03.2010 №75-2-24);

ОСОБА_6 (п.п.5.16 п.5 рішення) - земельну ділянку, площею 0,0913 га з присвоєнням поштової адреси: АДРЕСА_2 (підстава: заява від 10.02.2010 вх.№Г-543, рішення постійної комісії з питань регулювання земельних відносин від 22.02.2010 №74-2-337, п.3.105 рішення сімдесят дев'ятої сесії V скликання від 25.02.2010 №41 «Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» та рішення постійної комісії з питань регулювання земельних відносин від 29.03.2010 №75-2-25);

ОСОБА_3 (п.п.5.17 п.5 рішення) - земельну ділянку, площею 0,0905 га з присвоєнням поштової адреси: АДРЕСА_3 (підстава: заява від 10.02.2010 вх.№Г-544, рішення постійної комісії з питань регулювання земельних відносин від 22.02.2010 №74-2-343, п.3.39 рішення сімдесят дев'ятої сесії V скликання від 25.02.2010 №41 «Про передачу в оренду, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» та рішення постійної комісії з питань регулювання земельних відносин від 29.03.2010 №75-2-26).

25.04.2010 ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_3 отримали державні акти на право власності на земельну ділянку, відповідно, серія ЯК №858653, серія ЯК №858662, серія ЯК №858663 відповідно.

В подальшому, ОСОБА_5 здійснила відчуження належної їй земельної ділянки ОСОБА_6, що підтверджується договором купівлі-продажу земельної ділянки від 23.12.2010, посвідченого приватним нотаріусом Бердянського міського нотаріального округу ОСОБА_8 за реєстровим номером 3301, зареєстрованого в державному реєстрі правочинів за №9427166 та відповідною відміткою нотаріуса про перехід права власності на державному акті на право власності на земельну ділянку.

ОСОБА_6 здійснив відчуження належної йому земельної ділянки ОСОБА_7, що підтверджується договором дарування земельної ділянки від 01.07.2010 р., посвідченого приватним нотаріусом Бердянського міського нотаріального округу ОСОБА_8 за реєстровим номером 1343, з подальшим отриманням 17.08.2010 р. ОСОБА_7 державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №109285.

ОСОБА_3 здійснила відчуження належної їй земельної ділянки ОСОБА_4, що підтверджується договором дарування земельної ділянки від 08.07.2010 р., посвідченого приватним нотаріусом Бердянського міського нотаріального округу ОСОБА_8 за реєстровим номером 1406, з подальшим отриманням 17.08.2010 р. ОСОБА_4 державного акту на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №109284.

11.11.2010 Бердянським природоохоронним міжрайонним прокурором принесено протест на пункт 5 рішення вісімдесятої сесії Бердянської міської ради V скликання №17 від 31.03.2010 з вимогою скасувати вказаний пункт рішення №17 від 31.03.2010. Протест аргументовано тим, що станом на час прийняття міською радою рішення №17 від 31.03.2010 посадовими особами виконкому міськради не розроблена та відповідно міською радою не затверджена передбачена Законом України «Про планування і забудову територій» містобудівна документація м. Бердянська, а саме: відсутні детальні плани територій окремих районів міста, зокрема території Бердянської коси.

В протесті вказано, що за відсутності містобудівної документації м. Бердянськ прийняття рішень щодо планування, забудови, проектування та будівництва об'єктів житлово-цивільного та виробничого призначення, впорядкування та благоустрою території Бердянської коси неможливо.

За результатами розгляду протесту прокурора відповідачем-1 прийнято рішення №60 від 30.12.2010 «Про протест Бердянської природоохоронної міжрайонної прокуратури Запорізької області на п.5 рішення №17 від 31.03.2010», відповідно до якого протест прокурора задоволений. Пункт 5 рішення Бердянської міської ради №17 від 31.03.2010 «Про передачу в оренду та у власність земельних ділянок, продовження терміну розробки проекту відведення та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок» скасований.

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про протиправність пунктів 1 та 2 рішення Бердянської міської ради №60 від 30.12.2010.

Відповідно до п.34 ч.1 ст.26 Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (такі питання вирішуються виключно на пленарних засіданнях ради).

Повноваження міських рад у галузі земельних відносин визначені ст.12 Земельного кодексу України, зокрема, це розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Відповідно до ч.1 ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений ст. 118 Земельного кодексу України.

Згідно ч.1 ст.118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.

У відповідності до ч.ч.6, 7 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та висновки конкурсної комісії (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку

Згідно ч.8 ст.118 ЗК України розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається Комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою (далі іменується Комісія). Комісія протягом трьох тижнів з дня одержання проекту надає відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні. У разі відмови у погодженні проект повертається заявнику у зазначений у цій частині строк.

Відповідно до ч.9 ст.118 ЗК України районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Враховуючи наведені норми законодавства, встановлені фактичні обставини, колегія суддів дійшла висновку, що відповідач-1, приймаючи рішення №17 від 31.03.2010, дотримався вимог ст.118 ЗК України стосовно порядку передачі земельних ділянок у власність громадянам України.

Щодо посилання відповідача-2 в обґрунтування вимог протесту від 11.11.201 на відсутність розробленої та затвердженої містобудівної документації м. Бердянська (відсутні детальні плани територій окремих районів міста, зокрема території Бердянської коси), зазначення у рішенні Бердянської міської ради Запорізької області №8 від 25.06.2009, яким затверджено в цілому Генеральний план розвитку міста Бердянська до 2026 року, що спірні території запроектовані для розміщення оздоровчих установ та установ відпочину, зелених насаджень загального користування.

Питання планування, забудови та іншого використання територій населених пунктів на момент прийняття відповідачем-1 рішення № 17 від 31.03.2010 врегульовано Законом України «Про планування і забудову територій», відповідно до ст.3 якого планування територій здійснюється відповідними органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань забудови та іншого використання територій, вибору, вилучення (викупу) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб приймаються в межах, визначених законом відповідно до містобудівної документації за погодженням з спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури.

Відповідно до ст.12 цього ж Закону відповідно до генеральних планів населених пунктів міські ради та їх виконавчі органи в межах повноважень, визначених законом, в том числі, вирішують питання щодо розташування та проектування нового будівництва, вирішують питання вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи в користування земельних ділянок, надання дозволу на будівництво об'єктів містобудування; вирішують інші питання.

Статтею 13 вказаного Закону, зокрема, передбачено, що детальний план території розробляється згідно з генеральним планом населеного пункту та визначає розташування червоних ліній, ліній регулювання забудови; розташування окремих земельних ділянок та об'єктів містобудування, вулиць, проїздів, пішохідних зон, щільність, поверховість, інші параметри забудови, містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок; розташування інженерно-транспортної інфраструктури; принципи формування архітектурно-просторової композиції забудови; інші вимоги, визначені державними будівельними нормами.

Згідно ст.ст.17, 18 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація регулює планування, забудову та інше використання територій, є основою для вирішення питань раціонального використання територій, вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій; вирішення питань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

Відповідно до ст. 20 Закону України «Про землеустрій» в разі надання, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок в обов'язковому порядку проводиться землеустрій (сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил).

За правилами ст. 22 цього ж Закону землеустрій здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ст.50 наведеного Закону у разі надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок складаються проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок згідно із п.2 ч.2 ст.25 Закону України «Про землеустрій» є видом документації із землеустрою, погодження і затвердження якої проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом, цим Законом та іншими законами України.

Як вбачається з матеріалів справи, проекти землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок погоджені з управлінням Держкомзему у м. Бердянськ Запорізької області, управлінням архітектури та містобудування Бердянської міської ради, Бердянською міською СЕС, мелітопольським сектором регулювання природокористування, відділом культури у туризму.

Відповідно до вказаних, розроблених у встановленому порядку, проектів землеустрою щодо відведення означених земельних ділянок у власність, земельні ділянки обстежені на місцевості. З'ясовано, що земельні ділянки знаходяться по вул.Макарова в районі б.в. «Нафтохімік», м/р «Бердянська Коса». В майбутньому на земельній ділянці планується індивідуальне дачне будівництво.

Також з'ясовано, що земельні ділянки передаються за рахунок земель міської ради. У відповідності до форми 6-зем земельні ділянки відносяться до забудованих земель, в тому числі землі змішаного використання. На момент складення проектів відповідно до ст.19 Земельного кодексу України земельні ділянки відносяться до категорії земель - землі житлової та громадської забудови.

Як зазначено в проектах землеустрою, відповідно до Українського класифікатора цільового використання землі (УКЦВЗ) на час обстеження земельні ділянки відносились до земель 1.13 - землі змішаного використання. Проектом відведення передбачено зміну цільового використання земельних ділянок на 1.17 - рекреаційного призначення (1. Землі населених пунктів).

Рішенням міської ради №17 від 31.03.2010 затверджено вказані проекти відведення земельних ділянок та передано у власність позивачам земельні ділянки з наступним оформленням державних актів на право власності на вказані земельні ділянки.

З огляду на викладене, в даному випадку відсутність детального плану території Бердянської коси не є підставою для відмови в затверджені проекту відведення перелічених вище земельних ділянок і передачі їх у власність громадянам.

Стосовно правомірності скасування відповідачем-1 власного рішення № 17 від 31.03.2010 колегія суддів зазначає наступне.

За приписами ст.24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і Законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і Законами України.

Конституційним судом України, а саме рішенням від 16.04.2009 року №7-рп/2009 «У справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування)» (надалі - Рішення Конституційного Суду №7-рп/2009) визначено порядок, відносно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни.

Відповідно до нього, орган місцевого самоврядування має право приймати рішення та вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України. Законодавство передбачає ряд законодавчих актів, якими передбачено право органу самоврядування скасовувати свої рішення з тих чи інших питань, віднесених до сфери їх управління, а також рішення виконавчих органів самоврядування. Разом з тим, щодо актів індивідуальної дії законом передбачений інший порядок, про що зазначено у вищевказаному рішення Конституційного суду.

Так, Конституційний суд визначає, що в статті 3 Конституції України закріплено принцип права і свободи людини та її гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Відповідно до статті 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування та громадянами, породжуючи у громадян впевненість в тому, що їхнє існуюче становище не було погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини рішення Конституційного суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

У відповідності до п.8 постанови Пленуму Верховного суду України від 16.04.2004 № 7 "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ" вирішуючи спори про припинення права власності на земельну ділянку чи права користування нею, суди повинні враховувати, що орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування має право прийняти рішення про це лише в порядку, з підстав і за умов, передбачених статтями 140-149 Земельного кодексу України. У випадках, визначених цими нормами, припинення права власності на землю чи права землекористування провадиться за позовом відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування в судовому порядку, недодержання якого є підставою для визнання рішення цього органу та виданих державних актів недійсними. У разі пред'явлення до органу виконавчої влади або місцевого самоврядування позову про незаконність припинення права землекористування через відсутність судового рішення про вилучення земельної ділянки відповідач вправі пред'явити зустрічний позов про таке вилучення, а суд має розглянути його разом із первинним позовом.

За позицією Верховного суду України органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Згідно зі статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (Постанова ВСУ від 06.06.2011).

Отже, враховуючи викладене, колегія суддів вважає можливим скасування рішення міськради виключно в судовому порядку.

Таким чином, рішення відповідача-1 №60 від 30.12.2010 про скасування власного рішення про передачу земельних ділянок у власність, яке було реалізовано шляхом видачі державних актів на право власності на земельні ділянки, не відповідає нормам діючого законодавства та прийнято радою з перевищенням наданих законом повноважень.

В той же час, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про визнання протиправними дій Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області з внесення протесту №26/267 від 11.11.2010.

Згідно зі статтею 21 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ від 05.11.1991 протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Вказане безпосередньо визначено у пункті п'ятому Рішення Коституційного Суду №7-рп/2009, відповідно до якого на прокуратуру України покладено нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами місцевого самоврядування. Закон України «Про прокуратуру», прийнятий до набуття чинності Конституцією України, є чинним у частині, що не суперечить Основному Закону України, і передбачає порядок зупинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. Цим законом установлено, що при виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право опротестовувати акти виконавчих органів місцевих рад та вносити подання або протести на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень. Протест прокурора приноситься до органу, який видав цей акт і зупиняє його дію, прокурору надається право звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним, і подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Отже, оскільки на законодавчому рівні встановлено право органів прокуратури на внесення протестів на рішення місцевих рад при виявленні порушень закону, відповідач-2 у спірних правовідносинах діяв в межах наданих йому повноважень, відтак вимога позивачів про визнання протиправними дій відповідача-2 в цій частині є такими, що суперечать чинному законодавству та такими, що не підлягають задоволенню.

З огляду на вище викладене, колегія суддів, керуючись ст.202 КАС України вважає за необхідне частково задовольнити апеляційну скаргу відповідача-1, скасувати постанову суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправними дій Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора з внесення протесту №26/267 від 11.11.2010.

Керуючись ст.ст.198, 202, 205, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Бердянської міської ради Запорізької області задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2012 року у справі № 2а-0870/7972/11 - скасувати в частині задоволення позовних вимог до Бердянського природоохоронного міжрайонного прокурора Запорізької області, прийнявши нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині.

В іншій частині постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2012 року у справі № 2а-0870/7972/11 залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України шляхом подання касаційної скарги в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: І.Ю. Добродняк

Суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: Я.В. Семененко