Ухвала суду № 37289474, 12.02.2014, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 2а-13099/12/2670 Головуючий у 1-й інстанції: Савченко А.І. Суддя-доповідач: Чаку Є.В.

У Х В А Л А

Іменем України

12 лютого 2014 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Чаку Є.В.,

суддів: Файдюка В.В., Старової Н.Е.

за участю секретаря Муханькової Т.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Державного підприємства «Придніпровська залізниця» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2013 року у справі за адміністративним позовом Державного підприємства «Придніпровська залізниця» до Міністерства освіти і науки України, Міністерства фінансів України, третя особа: Державна казначейська служба України про зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

Державне підприємство «Придніпровська залізниця» (далі - позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства освіти і науки України (відповідач 1), Міністерства фінансів України, (відповідач 2) третя особа: Державна казначейська служба України про зобов'язання Міністерства освіти і науки України розробити бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 51385633,52 грн. для компенсації витрат ДП «Придніпровська залізниця», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2009 - 2011 роки для подання Мінфіну України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України; зобов'язання Мінфін України включити бюджетний запит Міністерства освіти і науки України з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів у сумі 51385633,52 грн. до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат ДП «Придніпровська залізниця», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2009 - 2011 роки.

Окружний адміністративний суд міста Києва своєю постановою від 04 листопада 2013 року адміністративний позов задовольнив частково. Визнав протиправною бездіяльність Міністерства освіти і науки України щодо не включення до бюджетних запитів, які подавалися до Міністерства фінансів України, суми у розмірі 51385633,52 грн. з цільовим призначенням для компенсації витрат Державного підприємства «Придніпровська залізниця», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2009 - 2011 роки. В решті позову - відмовлено.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2013 року в частині відмови в позові та в цій частині прийняти нове рішення, яким позовні вимоги позивача задовольнити в повному обсязі.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін, з наступних підстав.

Звертаючись до суду з відповідним позовом, ДП «Придніпровська залізниця» зазначило, що в 2009-2011 роках підприємством були здійснені перевезення студентів за пільговим тарифом, але відповідачем 1 не були подані бюджетні запити щодо включення відшкодування витрат пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом до державного бюджету за 2009-2011 роки, а також не виконано укладені із позивачем договори про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних закладів № ПР/Л-09125/НЮдч від 28 січня 2009 року, № ПР/Л-10510/НЮдч від 10 березня 2010 року та № ПР/Л-11614/НЮдч від 01 квітня 2011 року.

Крім того, Мінфін України не включило до пропозиції Державного бюджету України бюджетний запит МОН України про відшкодування витрат, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2009-2011 роки. Як наслідок, позивач недоотримав із Державного бюджету України 51385633,52 грн.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів апеляційної інстанції звертає увагу на наступне.

Частиною 5 статті 9 Закону України Закону України «Про залізничний транспорт» від 04.07.1996 року № 273/96-ВР в редакції, чинній на момент здійснення пільгових перевезень студентів та учнів професійно-технічних навчальних закладів (далі по тексту - Закон України від 04.07.1996 року № 273/96-ВР) передбачено, що для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

На реалізацію наведеної бланкетної норми, передбачено, що для учнів і студентів денної форми навчання загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладів державою гарантуються протягом року пільги на проїзд по території України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом. Відповідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Порядок надання зазначених пільг визначається Кабінетом Міністрів України. Органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть встановлювати порядок надання пільг на проїзд учнів і студентів у місцевому пасажирському транспорті і передбачати відповідні видатки з місцевих бюджетів.

Указом Президента України № 309 Кабінету Міністрів України доручено забезпечити відновлення раніше встановленого порядку пільгового проїзду студентів і учнів, невідкладно опрацювати оптимальний механізм надання їм пільг і компенсацій на проїзд відповідними видами транспорту з урахуванням їх матеріального становища.

На виконання відповідного доручення Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок № 541, в пункті 6 якого зазначено, що для проїзду у поїздах приміського і міжміського сполучення студенти та учні придбавають квитки за половину їх вартості у загальних і плацкартних вагонах.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що позивач має право на отримання компенсації витрат, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом.

В п. 36 ч. 1 статті 2 Бюджетного кодексу України (далі БК України) закріплено, що розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету.

Таким чином, повноваження розпорядника бюджетних коштів реалізується через владні управлінські функції цього суб'єкта владних повноважень, який діє в межах бюджетної програми та бюджетного асигнування.

Як вбачається з матеріалів справи, між відповідачем 1 та ДП «Придніпровська залізниця» було укладено договори про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних закладів № ПР/Л-09125/НЮдч від 28 січня 2009 року, № ПР/Л-10510/НЮдч від 10 березня 2010 року та № ПР/Л-11614/НЮдч від 01 квітня 2011 року (надалі - Договори).

Відповідно до п.1.1 Договорів, вони регулюють взаємовідносини сторін щодо відшкодування МОН України (відповідач 1) Залізниці (позивач) збитків від використання пільгового тарифу на перевезення залізничним транспортом студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних начальних закладів (в розмірі половини вартості квитка).

Таким чином, колегія суддів вважає, що уклавши Договори відповідач 1 реалізував повноваження на розпорядження бюджетними коштами у формі адміністративного договору.

Аналогічної позиції дійшов Верховний Суд України в постанові від 13.10.2009 року по справі № 21-348во09.

Відповідно до пункту 2.1 Договорів Залізниця здійснює перевезення студентів вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів в рахунок передбачених бюджетом асигнувань у загальних і плацкартних вагонах, приміського і міжміського сполучення за умови придбання студентами та учнями проїзних документів (квитків) з оплатою 50 відсотків їх вартості у терміни: за договором № ПР/Л-09125/НЮдч від 28 січня 2009 року - з 01 січня 2009 року по 31 грудня 2009 року; за договором №ПР/Л-10510/НЮдч від 10 березня 2010 року з додатковими угодами №1 від 30 березня 2010 року та №2 від 24 червня 2010 року - з 01 січня 2010 року по 31 грудня 2010 року; за договором №ПР/Л-11614/НЮдч від 01 квітня 2011 року - з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2011 року.

В пунктах 2.1 Договорів передбачено, що підставою для виплати компенсації пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів є щомісячні рахунки-фактури за надані послуги та кошти ДБ України, виділені Державним казначейством на ці цілі, а також облікові форми та акти здачі - прийняття робіт (наданих послуг), в яких зазначається кількість проданих пільгових квитків на міжміські та приміські сполучення, їх повна вартість та сума до відшкодування за пільгове перевезення залізничним транспортом, які подаються до 15 числа наступного звітного періоду.

Як вбачається з матеріалів справи, позивачем протягом 2009-2011 років було подано до відповідача 1 рахунки на проведення відшкодування за перевезення студентів та учнів професійно-технічних закладів за пільговим тарифом, а також облікові форми та реєстри по перевезенню студентів та учнів в приміському сполученні за 2009-2011 роки.

У пункті 2.2 Договорів визначено, що відповідач 1 зобов'язується: під час складання Державного бюджету України вносити пропозиції про передбачення окремим рядком видатків, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних закладів пільг на проїзд залізничним транспортом не нижче фактично виконаних перевезень у минулому році; зобов'язується при наявності заборгованості перед Залізницею, включати розмір заборгованості у склад проекту кошторису та бюджетних запитів проекту Державного бюджету України на наступний рік.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до ст. 35 БК України та умов Договорів, МОН України зобов'язано подавати до Мінфіну України бюджетні запити для включення їх до проектів Державного бюджету України.

Як вбачається із матеріалів справи, відповідачем 1 подавалися до Мінфіну України бюджетні запити, однак МОН України не надано доказів, які б підтверджували, що вказані в бюджетних запитах на 2010-2011 роки суми включають в себе в повному обсязі видатки саме ДП «Придніпровська залізниця», пов'язані з наданням студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних закладів пільг на проїзд залізничним транспортом не нижче фактично виконаних перевезень за 2009-2011 роки. Більше того, МОН України не надано доказів, які б підтверджували, що заборгованість за попередні періоди, яка виникла перед позивачем, було включено у склад проекту кошторису та бюджетних запитів проекту ДБ України (на 2010 рік, 2011 та 2012 рік відповідно).

П.п. 2.2.2 пункту 2.2 Договорів визначено, що МОН України зобов'язується відшкодувати різницю між повною та пільговою вартістю проїзного документу в межах затвердженого кошторису.

Що стосується доводів відповідача 1 про неможливість погашення зазначеного розміру заборгованості, оскільки були відсутні бюджетні асигнування на відповідні роки, колегія суддів вважає їх необгрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до підпункту 2.2.3. пункту 2.2 Договору № ПР/Л-09125/НЮдч від 28 січня 2009 року МОН України зобов'язується у разі недостатності бюджетних асигнувань для погашення Залізниці різниці між повною вартістю квитка та пільговою вартістю проїзного документу, своєчасно звертатися до Мінфіну України з пропозицією про збільшення обсягів асигнувань.

Однак, в матеріалах справи відсутні докази направлення відповідачем 1 до відповідача 2 пропозиції про збільшення обсягів фінансування для погашення позивачу різниці між повною вартістю квитка та пільговою вартістю проїзного документу.

Так, статтями 525 та 526 Цивільного кодексу України, статтею 193 Господарського кодексу України передбачено, що зобов'язання мають виконуватися належним чином, а одностороння відмова від виконання зобов'язання не допускається.

Відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнана обставиною, що звільняє від відповідальності (форс-мажорною обставиною), незалежно від підстав її виникнення.

Чинним законодавством України не врегульовано порядку проведення погашення заборгованості бюджетних установ у випадках, коли поточні бюджетні асигнування не покривають всі зобов'язання за укладеними договорами. Проте, це не може бути підставою для звільнення від виконання зобов'язань за укладеними договорами.

Враховуючи викладене, відсутність бюджетних коштів не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення договірного зобов'язання.

Крім того, відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого указом Президента України №240/2013 від 25 квітня 2013 року «Питання Міністерства освіти і науки України», МОН України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Відповідно до частини 1 статті 35 БК України (в редакції чинній на дату судового розгляду справи) головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики.

У відповідності до ст.ст. 35, 36 БК України та інших вимог чинного законодавства України, для включення відповідних видатків до проекту Державного бюджету України, необхідно отримати бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів від головного розпорядника бюджетних коштів (в даному випадку - МОН України). Відповідний бюджетний запит має бути опрацьований Мінфіном України, який має прийняти рішення про включення відповідних видатків до проекту Державного бюджету України.

Без дотримання вищевказаної процедури включення заборгованості в розмірі 51385633,52 грн. за 2009-2011 роки, згідно Договорів до проекту Державного бюджету України, неможливе.

Що стосується вимоги позивача щодо зобов'язання МОН України скласти бюджетний запит щодо виділення бюджетних коштів у сумі 51385633,52 грн. для компенсації витрат ДП «Придніпровська залізниця», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2009 - 2011 роки для подання Мінфіну України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України, то така вимога задоволенню не підлягає, оскільки вона є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді зазначається, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.

Щодо заявленої позивачем позовної вимоги про зобов'язання Мінфіну України включити бюджетний запит МОН України щодо виділення бюджетних коштів у сумі 51385633,52 грн. до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат позивача, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2009 - 2011 роки, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ст.ст. 2, 3 Кодексу адміністративного судочинства України суд здійснює захист прав, інтересів та свобод осіб в тому разі, якщо суб'єктом владних повноважень були порушені положення чинного законодавства.

Відповідно до положень БК України, Мінфін України розглядає запити, які надходять до нього від розпорядників коштів.

Таким чином, з огляду на те, що відповідачем 1 не було подано до Мінфіну України бюджетні запити щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному транспорті на суму 51385633,52 грн., не надано доказів та обґрунтувань, що відповідачем 2 буде відхилений бюджетний запит відповідача 1 на зазначену суму в разі його подання, то колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовна вимога про зобов'язання Мінфіну України включити бюджетний запит МОН України щодо виділення бюджетних коштів у сумі 51385633,52 грн. до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат позивача, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І - ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2009 - 2011 роки задоволенню не підлягає.

З огляду на це, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Державного підприємства «Придніпровська залізниця» - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2013 року - без змін.

Відповідно до статті 200 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Державного підприємства «Придніпровська залізниця» - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 листопада 2013 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя:

Судді:

Повний текст ухвали виготовлений 14.02.2014 року.

Головуючий суддя Чаку Є.В.

Судді: Файдюк В.В.

Старова Н.Е.