Постанова № 35671648, 22.11.2013, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2013 рокум. ПолтаваСправа №816/5970/13-а

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Кукоби О.О.,

за участю:

секретаря судового засідання - Марченко О.Є.,

представника позивача - Давиденка Д.Е.,

представника відповідача - Нефьодова І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Полтавській області до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про скасування постанови,

В С Т А Н О В И В:

Служба автомобільних доріг у Полтавській області (далі по тексту - позивач, Служба) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області (далі по тексту - відповідач, Інспекція) про скасування постанови від 03 жовтня 2013 року №П-59-13-Ю, якою на позивача накладено штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 1 032 300 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що відповідачем порушено права та законні інтереси Служби у сфері публічно-правових відносин через безпідставне застосування штрафних санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Зазначав, що висновок Інспекції про порушення Службою вимог статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в частині ведення будівельних робіт без відповідного дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції України є хибним та не відповідає фактичним обставинам справи, оскільки на дату проведення перевірки позивачем не велися будівельні роботи з капітального ремонту автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни-Полтава. Звертав увагу на те, що відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" роботи з викорчування дерев, розрівняння ділянки дороги тощо відносяться до підготовчих робіт.

Відповідач позов не визнав. У наданих до суду письмових запереченнях проти позову зазначав, що під час проведення 10 вересня 2013 року позапланової перевірки фахівцем Інспекції виявлено ведення будівельних робіт з капітального ремонту автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни-Полтава (300+550-323+000) за відсутності документа, що надає право на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Наголошував на тому, що факт ведення будівельних робі підтверджується матеріалами фотофіксації, копії яких надано до суду. Також звертав увагу суду на те, що оскільки відповідно до експертного звіту щодо розгляду проектної документації від 06 червня 2013 року №28-0174-13(28-00022-12) вказаний об'єкт будівництва віднесено до V категорії складності, до відповідача, згідно з приписами абзацу 2 підпункту 5 пункту 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" застосовано штрафні санкції в розмірі 900 мінімальних заробітних плат. З огляду на викладене, посилався на правомірність на обґрунтованість оскарженої постанови та просив відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

19 листопада 2013 року представником відповідача через канцелярію суду подано додаткові пояснення, в яких останній посилався на те, що роботи, ведення яких зафіксовано на ділянці автодороги Лубни-Полтава, відповідно до положень ВБН Г.1-218-182:2006 2006 "Класифікація робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування", відносяться до будівельних робіт.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити з підстав, наведених у позовній заяві.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечував, просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог з мотивів, викладених у письмових запереченнях.

Заслухавши пояснення представників сторін та свідка, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлені наступні факти та відповідні до них правовідносини.

Судом встановлено, що Інспекцією 10 вересня 2013 року проведено позапланову перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва "Капітальний ремонт автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни-Полтава км 300+550 - км 336+873,км 340+961 - км 344+817, Полтавська область".

За результатами перевірки встановлено та відображено у акті перевірки від 16 вересня 2013 року /а.с. 28/ факти ведення будівельних робіт з капітального ремонту автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський на ділянці Лубни-Полтава (300+550-323+000), а саме: знято асфальтне покриття лівої полоси дороги, проводиться регенерація дороги, виконана емульсія (з 316+800 по 316+300), влаштовано пористе асфальтобетонне покриття (з 316+000 - 315+000), влаштовано двошарове асфальтобетонне покриття по лівій стороні дороги та відкрито дорожній рух (з 312+320 км до 308+200), влаштовується зупинкова смуга, виконується вирубка дерев, знято рослинний шар на укосах (305+900), знімається верхній шар грунту та готується під'їзд для реконструкції мосту через річку Говтвянка, права смуга відфрезерована (близько 600 км) до 308 км заїзду на Абазівку, з 305+900 влаштовано асфальтобетонне покриття з правої сторони дороги та знято рослинний шар на укосах за відсутності документа, що надає право на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Вказані доводи стали підставою для винесення постанови від 03 жовтня 2013 року №П-59-13-Ю "Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", якою Службу визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 підпункту 5 пункту 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та застосовано штрафні санкції в розмірі 1 032 300 грн.

Вказану постанову позивачем оскаржено до суду.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Надаючи правову оцінку спірному рішенню суб'єкта владних повноважень та відповідним доводам сторін, суд виходить з наступного.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що єдиною підставою для накладення на позивача штрафних санкцій є доводи контролюючого органу про виконання Службою будівельних робіт без отримання відповідного дозвільного документа.

Однак, суд не погоджується з даними доводами відповідача та вважає за необхідне зазначити наступне.

Дійсно відповідно до приписів пункту 3 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Поняття "будівельні роботи" наведено у постанові Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт", якою, окрім іншого, затверджено Порядок виконання будівельних робіт.

Так, відповідно до абзацу 2 пункту 1 вказаного порядку будівельні роботи визначено як роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Допитаний в судовому засіданні 22 листопада 2013 року як свідок заступник начальника Служби ОСОБА_3 пояснив, що на дату проведення перевірки (10 вересня 2013 року) на вищевказаній ділянці автодороги Лубни-Полтава будівельні роботи не велися. При цьому, свідок зазначив, що фактично генпідрядною організацією - "ТОДІНІ КОСТРУЦІОНІ ДЖЕНЕРАЛІ С.П.А." на даній ділянці автодороги велися роботи з викорчовування дерев, вирівнювання узбіччя, підготовки до перенесення інженерних споруд, що відносяться до підготовчих робіт. Будь-які інші роботи, за твердженням свідка, генпідрядною організацією на згаданій ділянці не проводилися.

Відповідно до абзацу 2 пункту 1 Порядку ведення підготовчих робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт", підготовчі роботи визначено як роботи з підготовки земельної ділянки, влаштування огородження будівельного майданчика та знесення будівель і споруд, порушення елементів благоустрою в межах відведеної земельної ділянки, вишукувальні роботи, роботи із спорудження тимчасових виробничих та побутових споруд, необхідних для організації і обслуговування будівництва, улаштування під'їзних шляхів, складування будівельних матеріалів, підведення тимчасових інженерних мереж, а також з винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень.

Враховуючи вищенаведене, суд погоджується з поясненнями свідка про те, що станом на дату проведення перевірки на ділянці автодороги М-03 Київ-Харків-Довжанський проводилися підготовчі, а не будівельні роботи.

При цьому, суд вважає за доцільне зазначити, що у акті перевірки від 16 вересня 2013 року відповідачем не визначено підстав віднесення робіт, проведених на об'єкті, саме до будівельних.

Посилання представника відповідача на положення ВБН Г.1-218-182:2006 2006 "Класифікація робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування", затверджені рішенням колегії Державної служби автомобільних доріг від 10 квітня 2006 року №16, що введене в дію наказом Державної служби автомобільних доріг від 10 квітня 2006 року №130, стосовно спірних відносин є безпідставними з огляду на принцип верховенства права, адже дані акти не мають преюдиційного значення по відношенню до норм постанови Кабінету Міністрів України. Окрім того, державну реєстрацію наказу Державної служби автомобільних доріг від 10 квітня 2006 року №130 згідно з вимогами Методичних рекомендацій відповідно до Указу Президента України від 03 жовтня 1992 року "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року №731, не проведено.

Суд звертає увагу на те, що зазначений вище акт перевірки не містить безпосередніх посилань на те, ким саме проводилися роботи. Як встановлено судом, фактично, станом на дату проведення перевірки, роботи на ділянці Лубни-Полтава (300+550-323+000) автомобільної дороги державного значення М-03 Київ-Харків-Довжанський проводилися компанією "ТОДІНІ КОСТРУЦІОНІ ДЖЕНЕРАЛІ С.П.А.", а не позивачем.

Стосовно посилань представника відповідача на те, що акт перевірки уповноваженим представником Служби - заступником начальника ОСОБА_3 підписано без зауважень, суд вважає за доцільне звернути увагу на їх хибність, оскільки при підписанні даного акта перевірки ОСОБА_3 лише вказав про відсутність зауважень щодо здійснення перевірки /а.с. 28 - зворот/.

Крім того, як зазначив в судовому засіданні свідок, під час підписання акта перевірки від 16 вересня 2013 року фахівцями Інспекції не було надано для ознайомлення додатки до вказаного акта. Відповідачем вказані доводи не спростовано.

Окрім того, суд не приймає в якості належних доказів у справі ксерокопії фотознімків, надані представником відповідача, з огляду на наступне.

Згідно з частиною першою статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування.

А відповідно до частини третьої вказаної статті докази, одержані з порушенням закону, судом при вирішенні справи не беруться до уваги.

З огляду на викладене, суд зазначає, що ні пунктом 10 частини 4 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ні підпунктом 11 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553, ані підпунктом 20 пункту 5 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року №439/2011, органам Держархбудінспекції не надано повноважень щодо фотофіксації процесу проведення перевірки чи кожної окремої дії.

Також, суд звертає увагу на те, що фотознімки, на відміну від відеозапису, не дають можливості однозначно ідентифікувати місцезнаходження об'єкта у зв'язку з відсутністю в них прив'язки до місцевості. Більш того, зі змісту вказаних фотознімків неможливо встановити дату їх виконання.

Згідно із частиною першою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

У відповідності до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Отже, обов'язок доказування правомірності спірного рішення законодавцем покладено саме на відповідача - як суб'єкта владних повноважень.

Однак, відповідачем до суду таких доказів не надано.

Водночас, суд зазначає, що в межах розгляду даної адміністративної справи перевірці підлягає правомірність (легальність) рішення суб'єкта владних повноважень, що набуло форму постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 03 жовтня 2013 року №П-59-13-Ю.

При цьому, дана перевірка судом проводиться з огляду наявність чітких критеріїв, визначених частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Зокрема, відповідно до пункту 1 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вказана норма співвідноситься з приписами частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

"На підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень: повинен бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

"У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Отже, суб'єкт владних повноважень має діяти виключно в межах та у спосіб, що встановлені законом, оскільки він виконує державні функції, і лише держава шляхом законодавчого регулювання визначає його завдання, межі його повноважень та спосіб, у який він здійснює ці повноваження. Розширене тлумачення суб'єктом владних повноважень способів здійснення своїх повноважень не допускається.

З огляду на вищенаведені фактичні обставини справи, суд дійшов висновку, що в даному випадку суб'єкт владних повноважень діяв не на підставі, не у спосіб та поза межами законодавчо визначених повноважень, чим допустив порушення прав та законних інтересів позивача.

При цьому, зважаючи на те, що оскаржена постанова є правовим актом індивідуальної дії, який, згідно з частиною другою статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі його неправомірності, визнається судом протиправним і скасовується, суд вважає за необхідне, відповідно до частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, вийти за межі позовних вимог, визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області від 03 жовтня 2013 року №П-59-13-Ю "Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Згідно з частиною першою статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України.

Водночас, суд враховує приписи підпункту 3 пункту 9 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, відповідно до якого у разі безспірного списання коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, відображає в обліку відповідні бюджетні зобов'язання розпорядника бюджетних коштів, з вини якого виникли такі зобов'язання. Погашення таких бюджетних зобов'язань здійснюється виключно за рахунок бюджетних асигнувань цього розпорядника бюджетних коштів. Одночасно розпорядник бюджетних коштів зобов'язаний привести у відповідність з бюджетними асигнуваннями інші взяті бюджетні зобов'язання.

Таким чином, суд вважає за необхідне стягнути на користь позивача з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань за зобов'язаннями Інспекції витрати зі сплати судового збору в розмірі 2294 грн.

Керуючись статтями 2, 7-11, 65, 69-71, 86, 94, 158-163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Служби автомобільних доріг у Полтавській області до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про скасування постанови задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області від 03 жовтня 2013 року №П-59-13-Ю "Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Стягнути з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань за зобов'язаннями Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області (код ЄДРПОУ 37710174) на користь Служби автомобільних доріг у Полтавській області (код ЄДРПОУ 25898491) витрати зі сплати судового збору в розмірі 2294 (дві тисячі двісті дев'яносто чотири) гривні.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання її копії з одночасним надісланням копії апеляційної скарги до суду апеляційної інстанції.

Повний текст постанови складено 27 листопада 2013 року.

Суддя О.О. Кукоба