Ухвала суду № 33732485, 11.09.2013, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"11" вересня 2013 р. м. Київ К/800/39553/13

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

Головуючого судді-доповідача Олендера І.Я.,

суддів Ємельянової В.І., Рецебуринського Ю.Й.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2013 року та постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2013 року в справі за позовом ОСОБА_2 до Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -

В С Т А Н О В И В :

У січні 2013 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ № 16-к від 18 січня 2013 року Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України про звільнення його з посади начальника Управління ветеринарної медицини в Рожнятівському районі Івано-Франківської області, поновити його на посаді, стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 січня 2013 року по час поновлення на посаді.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2013 року, ОСОБА_2 відмовлено в задоволенні позовних вимог.

Суди попередніх інстанції мотивували свої рішення тим, що відповідачем доведена правомірність своїх дій щодо видання наказу № 16-к від 18 січня 2013 року про звільнення позивача, оскільки позивач систематично порушував трудове законодавство, що є окремою підставою для звільнення державного службовця за порушення присяги.

У поданій касаційній скарзі позивач заявив вимоги про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції, як таких, що ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права і просить ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги.

Як на доводи касаційної скарги, позивач покликається на те, що подання про його звільнення було внесено на основі документів та фактичних даних, які раніше були предметом розгляду в суді та спростовані судовим рішенням в справі про поновлення його на роботі, чого суди не врахували. Суди покликались, як на докази систематичного порушенням ним трудового законодавства, а відтак і присяги державного службовця, на наявність судових рішень, якими звільнені за його наказом працівники були поновлені на роботі, однак не врахували, що деякі рішення свідчать про правомірність звільнення таких осіб. Також зазначає, що перед звільненням від нього не було відібрано пояснень, як того вимагає ст. 149 КЗпП України.

В запереченнях на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, оскільки вважає, що при їх ухвалені судами не допущено порушення норм матеріального права. Вважає, що свідченням порушення позивачем присяги державного службовця є наявність судових рішень, якими встановлено незаконність наказів прийнятих позивачем про звільнення працівників. Внаслідок розгляду судових позовів незаконно звільнених працівників було накладено арешти на кошти установи, яку очолював позивач. Крім того, позивач порушував бюджетне законодавство, оскільки відмовився від підписання місячної та річної фінансової звітності за 2012 рік, що поставило під загрозу здачу річного звіту.

Касаційний розгляд справи проведено в порядку письмового провадження, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів зазначає, що судами попередніх інстанцій встановлено наступні обставини.

25.10.2010 року позивач був призначений на посаду начальника Управління ветеринарної медицини в Рожнятівському районі Івано-Франківської області та прийняв присягу державного службовця (т. 2 а.с.19).

Наказом Головного управління ветеринарної медицини в Івано-Франківській області від 06 червня 2012 року № 11, відповідно до постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2012 року № 59676/12/9104 та виконавчого листа №13 від 28 травня 2012 року, скасовано наказ № 3 від 24 січня 2012 року про звільнення позивача та поновлено останнього на посаді начальника Управління ветеринарної медицини в Рожнятівському районі з 24 січня 2012 року (т. 1 а.с. 133).

Наказом Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України № 16-к від 18 січня 2013 року позивача звільнено з посади начальника Управління ветеринарної медицини в Рожнятівському районі - головного державного інспектора ветеринарної медицини Рожнятівського району Івано-Франківської області на підставі п. 6 ст. 30 Закону України «Про державну службу» за порушення присяги державного службовця з 21 січня 2013 року (том 1 а.с.6).

21 січня 2013 року позивача ознайомлено зі змістом наказу.

Зазначений наказ прийнято на підставі подання начальника Головного управління ветеринарної медицини в Івано-Франківській області від 26 грудня 2012 року № 15-2-24/1552, погодження Міністра аграрної політики та продовольства України від 15 січня 2013 року та погодження голови Рожнятівської районної державної адміністрації від 16 січня 2013 року № 100/01-039/010.

З наказу вбачається, що підставою звільнення позивача було грубе порушення ним вимог ст.ст. 3, 5, 10, 17 Закону України «Про державну службу», внаслідок несумлінного виконання службових обов'язків, систематичного порушення трудового та бюджетного законодавства, які призвели до накладення арешту на всі реєстраційні та спеціальні реєстраційні рахунки Управління ветеринарної медицини в Рожнятівському районі, самоуправних дій, які дискредитують його як державного службовця та перешкоджають інтересам державної служби.

Суди вважали, що підтвердженням факту порушення позивачем присяги державного службовця, є систематичне порушення ним трудового законодавства, що полягало у прийнятті наказів про звільнення, як керівником Управління ветеринарної медицини в Рожнятівському районі Івано-Франківської області, ряду посадових осіб, які згідно судових рішень, були поновлені на роботі.

Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що зазначена касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних мотивів.

Як вбачається з матеріалів справи, обставинами, які на думку відповідача доводять порушення позивачем присяги державного службовця та стали підставою прийняття наказу про звільнення були: 1) несумлінне виконання службових обов'язків; 2) систематичне порушення трудового законодавства; 3) систематичне порушення бюджетного законодавства, які призвели до накладення арешту на всі реєстраційні та спеціальні реєстраційні рахунки Управління ветеринарної медицини в Рожнятіському районі Івано-Франківської області; 4) самоуправні дії, які дискредитують його як державного службовця та перешкоджають інтересам державної служби.

Судами попередніх інстанцій було встановлено наявність лише однієї з вказаних обставин, яка за їх висновками є самостійною підставою для звільнення за порушення присяги - систематичного порушення позивачем трудового законодавства, що полягало у прийнятті наказів про звільнення, як керівником Управління ветеринарної медицини в Рожнятівському районі Івано-Франківської області, ряду посадових осіб, які в подальшому відповідно до судових рішень були поновлені на роботі.

Так, дійсно, в матеріалах справи наявні відповідні судові рішення, згідно яких працівників, звільнених на підставі наказів прийнятих позивачем, як керівником Управління ветеринарної медицини в Рожнятівському районі Івано-Франківської області, було поновлено на роботі, зокрема стосовно працівників ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6

Поряд з цим вирішуючи питання про наявність обставин, що могли бути підставою звільнення позивача, суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що звільнення з державної служби на підставі п. 6 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про державну службу» № 3723-XII (далі Закон № 3723-XII) є крайнім заходом відповідальності державного службовця, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, а тому, якщо підставою припинення державної служби є порушення посадовою особою дисципліни, неможливість застосування до цієї особи за таке порушення заходів дисциплінарного впливу аж до звільнення має бути вмотивовано.

Пунктом 6 ч. 1 ст. 30 Закону №3723-XII передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення присяги, передбаченої у ст. 17 цього закону.

Текст присяги наведено у ч. 2 ст. 17 Закону № 3723-XII: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

Аналізуючи текст присяги, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що в основу поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення присяги. Тому, складаючи присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Відповідно до ч. 1 ст. 14 Закону №3723-XII за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Частиною 2 цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка на строк до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Системний аналіз ст.ст. 14, 17, 30 Закону №3723-XII, свідчить, що за вчинення державними службовцями порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених ч. 2 ст. 9 Закону № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення. У п. 6 ч. 1 ст. 30 Закону №3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, як порушення присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером дисциплінарних або інших правопорушень.

Припинення державної служби за порушення присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з органу державної влади або місцевого самоврядування за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

У даній справі судами попередніх інстанції не було враховано вказаних вимог та не досліджено зокрема питання дотримання строків притягнення до відповідальності, які в даних правовідносинах врегульовані ст. 148 КЗпП України.

Покликаючись на судові рішення, якими працівників звільнених позивачем поновлено на роботі, суди не врахували, що наказ про звільнення ОСОБА_5, прийнятий 25.10.2011 року, наказ про звільнення ОСОБА_3 прийнятий 05.10.2011 року, наказ про звільнення ОСОБА_4 прийнятий 05.10.2011 року (т. 1 а.с.91-99). Не враховано також, що для обчислення строку притягнення до відповідальності має значення день вчинення проступку, день його виявлення, тривалість проведення службового розслідування, а не дата набрання судовим рішенням законної сили.

Судами не досліджено та не надано оцінки постанові Львівського апеляційного адміністративного суду від 16.04.2013 року в справі № 2а-2836/12/0970, яким підтверджено правомірність прийняття позивачем наказу про звільнення з роботи ОСОБА_3

Судами не досліджено, чи мали місце інші факти порушень, на які покликається відповідач, як на обставини, що стали підставою для звільнення позивача і чи було відповідачем вмотивовано неможливість застосування дисциплінарних стягнень, аж до звільнення.

Тобто припинення державної служби на підставі п. 6 ч. 1 ст. 30 Закону №3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, тому неможливість застосування до державного службовця дисциплінарних стягнень аж до його звільнення має бути вмотивовано.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, порядок проведення якого регулюється Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2012 року № 666.

З матеріалів справи та рішень судів попередніх інстанцій не вбачається, що було досліджено питання проведення службового розслідування перед прийняттям наказу про звільнення позивача з публічної служби за порушення присяги державного службовця і чи мотиви та обставини зазначені в подані про його звільнення були достатніми для прийняття відповідного рішення.

Зокрема не досліджувались питання порушення бюджетного законодавства позивачем і чи мало це негативні наслідки, зокрема у вигляді накладення арешту на рахунки установи, яку очолював позивач. В чому полягали самоуправні дії зі сторони позивача і чи дискредитували вони його як державного службовця і перешкоджали інтересам служби.

Тобто, не досліджено чи внаслідок дій позивача завдано шкоди інтересам служби, які дії суперечили покладеним на нього обов'язкам, чи мали місце вчинки, які підривали довіру до нього як до носія влади, що призвело до приниження авторитету державного органу та унеможливило подальше виконання ним своїх обов'язків.

Крім того, судами не взято до уваги та не надано оцінки доводам позивача, що обставини, на які як на підставу звільнення позивача покликається відповідач, були дослідженні та спростовані під час розгляду справи про скасування наказу про його звільнення від 24.01.2012 року № 3 та поновлення на роботі (постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.05.2012 року).

Таким чином, суди попередніх інстанцій не дослідили доказів та не встановили всіх обставин пов'язаних з наявністю підстав для видання наказу про звільнення позивача з публічної служби на підставі п. 6 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про державну службу».

З огляду на це, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням положень статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до положень частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з частиною 4 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи те, що допущені судом першої та апеляційної інстанції порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати нові обставини, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 220, 222, 223, 227, 230, 231 КАС України, суд -

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.

Скасувати ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2013 року та постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 березня 2013 року в справі № 809/329/13-а і направити вказану справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили протягом п'яти днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.Я. Олендер

Судді В.І. Ємельянова

Ю.Й. Рецебуринський