Постанова № 31008283, 16.04.2013, Окружний адміністративний суд міста Севастополя

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА СЕВАСТОПОЛЯ

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 квітня 2013 рокуСправа №827/343/13-а

Окружний адміністративний суд міста Севастополя в складі:

головуючого судді - Гавури О.В.;

при секретарі - Плаксіній О.С.,

за участю: представника позивача - Муляр В?ячеслава Яковича, довіреність б/н від 10.07.2012, ОК ДБК "Санбриз"

представника відповідача - не з?явився,

представника третьої особи - ОСОБА_1, довіреність №0315/257 від 15.01.2013,

прокурора - Шульги Антона Миколайовича,

треті особи - члени ОК ДБК "Санбриз", не з?явились,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Севастополі адміністративну справу за позовом Обслуговуючого кооператива "Дачно-будівельний кооператив "Санбриз" до Севастопольської міської державної адміністрації, треті особи: прокуратура м. Севастополя, Севастопольська міська Рада, члени "ОК "ДБК "Санбриз": ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_2, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59 ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Обслуговуючий кооператив "Дачно-будівельний кооператив "Санбриз" (далі - ОК ДБК "Санбриз") звернувся до суду з адміністративним позовом до Севастопольської міської державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження від 05.08.2010 року №1669-р "Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 22.10.2009 року №810-р".

Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем вимог діючого законодавства при прийнятті спірного розпорядження, оскільки Севастопольська міська державна адміністрація діяла з перевищенням повноважень та у спосіб, який не передбачений законом, зокрема, із порушенням приписів статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Постановою Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 28.01.2011 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Севастопольської міської державної адміністрації від 05.08.2010 року №1669-р "Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 22.10.2009 року №810-р".

Не погодившись з зазначеною постановою Севастопольська МДА, прокуратура м.Севастополя та Севастопольська міська Рада оскаржили її в апеляційному порядку.

Ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду м. Севастополя від 20.04.2011 постанова Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 28.01.2011 залишена без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31.01.12, касаційна скарга заступника прокурора м. Севастополя та Севастопольської міської Ради задоволені частково, постанова Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 28.01.2011 та ухвала Севастопольського апеляційного адміністративного суду м. Севастополя від 20.04.2011 скасовані, справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.

29.01.2013 адміністративна справа за позовом ОК "ДБК "Санбриз" до Севастопольської МДА, треті особи: прокуратура м. Севастополя, Севастопольська міська Рада, про визнання протиправним та скасування розпорядження надійшла до Окружного адміністративного суду м. Севастополя.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Севастополя від 01.02.2013 року адміністративна справа прийнята до провадження, із присвоєнням їй №827/343/13-а.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Севастополя від 08.04.2013 року до участі в справі в справі в якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, залучені члени ОК "ДБК "Санбриз" ОСОБА_3 та ін.

У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги у повному обсязі, надав додаткові пояснення по суті позовних вимог (т. 2 арк.с. 21 ).

Представник відповідача в судове засідання не з'явився, надав заяву від 08.02.2013 про розгляд справи за його відсутності (арк.с. 229).

Прокурор, представник третьої особи - Севастопольської міської Ради у судовому засіданні з позовом не погодились у повному обсязі, з підстав викладених у запереченні. При цьому зазначили, що відповідач - Севастопольська МДА, не мав права на розпорядження вказаною земельною ділянкою в межах міста Севастополя, посилались на п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України.

Заслухавши пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги обґрунтовані та підлягають задоволенню виходячи з наступних підстав.

У судовому засіданні встановлено, що розпорядженням Севастопольської міської державної адміністрації № 810-р від 22.10.2009 затверджені матеріали вибору та надання дозволу ОК "ДБК "Санбриз" на розроблення містобудівного обґрунтування та проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі мису Толстий (Північна сторона).

Прокурором міста Севастополя 23.07.2010 до Севастопольської МДА був принесений протест з вимогою зазначене розпорядження скасувати, як таке, що не відповідає вимогам чинного законодавства (том 1, арк.с. 15).

На підставі цього протесту головою Севастопольської МДА було прийнято розпорядження № 1669-р від 05.08.2010 "Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 22.10.2009 № 810-р" (том 1 арк.с. 14).

Відповідно до ухвали Вищого адміністративного суду України від 06.12.2012 при новому розгляді справи слід з'ясувати питання відносно можливості надання земельної ділянки юридичній особі без проведення земельних торгів та перевірити твердження прокурора про те, що Севастопольська МДА повинна була самостійно розробляти містобудівну документацію та не могла видати оскаржуване розпорядження.

Таким чином, що стосується питання можливості надання земельної ділянки юридичній особі без проведення земельних торгів, судом встановлено наступне.

Згідно з ч.1 ст.72 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Відповідно до постанови Севастопольського апеляційного господарського суду від 28.03.2012 по справі №5020-1808/2011 за позовом Першого заступника прокурора м.Севастополя до Севастопольської МДА про визнання недійсними розпоряджень, зобов'язання здійснити певні дії встановлено, що відповідно до ст.ст.173-176 Земельного кодексу України межа населеного пункту саме міста Севастополя, яка відокремлює територію населеного пункту від інших населених пунктів і територій приміської зони на території Севастопольської міської Ради, не встановлена, постанова Верховної Ради України про встановлення межі населеного пункту Севастополя відповідно до ст.174 Земельного кодексу України не приймалась.

Крім того, зазначеною постановою суду встановлено, що право власності на земельну ділянку площею 5,1 га, розташованої в районі мису Толстий (північна сторона) м.Севастополя (вул. Бельбекська), за ОК "ДБК "Санбриз" на підставі розпоряджень від 22.10.2009 №810-р від 15.02.2010 №319-р не зареєстровано, державний акт на право власності на зазначену земельну ділянку позивачу не видавався.

Відповідно до положень статті 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" № 586-XIV від 09.04.1999 (надалі Закон № 586), виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Частиною першою, другою статті 6 вказаного Закону передбачено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

Згідно з частиною четвертою статті 41 цього Закону, акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі - оприлюднюються.

Відповідно до пункту «б» частини 1 статті 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Порядок отримання земельних ділянок врегульований в частинах 6-10 статті 118 цього Кодексу.

Судом встановлено, що громадяни - члени ОК "ДБК "Санбриз" звернулися до Севастопольської міської державної адміністрації з заявами про безоплатну передачу у власність земельні ділянки для будівництва та обслуговування дачних будинків з елементами берегоукріплення. Голова ОК "ДБК "Санбриз", як уповноважена особа громадян - членів кооперативу, звертався до відповідача для узгодженого розгляду заяв.

Як вбачається з п.2 розпорядження Севастопольської МДА №810-р від 22.10.2009 ОК "ДБК "Санбриз" надана згода на розроблення у встановленому порядку містобудівного обґрунтування та проекту землеустрою з відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 5,1 га, відповідно до заяв громадян-членів кооперативу у районі мису Толстий (Північна сторона) для будівництва і обслуговування дачних будівель з елементами берегоукріплення.

Пунктом 3 розпорядження Севастопольської МДА №319-р від 15.02.2010 ОК "ДБК "Санбриз" та громадян-членів кооперативу зобов'язано на протязі одного місяця з дня видання розпорядження виконати через Севастопольський міський філіал ДП "Центр державного земельного кадастру" роботи з оформлення державних актів на право приватної власності на земельні ділянки.

Таким чином, розпорядженнями Севастопольської МДА №810-р від 22.10.2009 та №319-р від 15.02.2010 земельна ділянка була надана не юридичній особі - ОК "ДБК "Санбриз", а громадянам - членам цього кооперативу.

Щодо твердження прокурора про те, що Севастопольська МДА повинна була самостійно розробляти містобудівну документацію та не могла видати оскаржуване розпорядження, суд звертає увагу на наступне.

Відповідно до ст.121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм відповідних земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема, для індивідуального дачного будівництва - не більш 0,10 га.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений у ст.123 Земельного кодексу України, відповідно до якого надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

Особа зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом її відведення, звертається з клопотанням про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації. До клопотання додаються матеріали, передбачені частиною п'ятою статті 151 цього Кодексу. Вибір місця розташування земельної ділянки та надання дозволу і вимог на розроблення проекту її відведення здійснюються у порядку, встановленому статтею 151 цього Кодексу.

Умови та строки розроблення проектів відведення земельних ділянок визначаються договором, укладеним замовником з виконавцем цих робіт відповідно до типового договору. Розроблений проект відведення земельної ділянки погоджується з територіальним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, а також відповідним територіальним органом виконавчої влади з питань лісового або водного господарства (у разі вилучення (викупу), надання, зміни цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення чи водного фонду).

Погоджений проект відведення земельної ділянки після одержання позитивного висновку державної землевпорядної експертизи у випадках, передбачених законом, подається разом з клопотанням про надання земельної ділянки до відповідної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим або сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, які розглядають його у місячний строк і в межах своїх повноважень, визначених Земельним кодексом України, приймають рішення про надання земельної ділянки у користування.

З аналізу зазначених положень слід зробити висновок, що відповідно до встановленого певного порядку та відповідних документів, адміністрація (або відповідна рада) погоджує подані документи, що є прямою нормою закону. Тому твердження прокурора про те, що Севастопольська МДА повинна була самостійно розробляти містобудівну документацію та не могла видати оскаржуване розпорядження, суд оцінює критично.

В судовому засіданні прокурор, представник Севастопольської міської Ради зазначили, що відповідач - Севастопольська МДА, не мав права на розпорядження вказаною земельною ділянкою в межах міста Севастополя, посилаючись при цьому на п.12 Перехідних положень Земельного кодексу України.

Суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до Розділу ІІІ Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» (чинного на час виникнення спірних правовідносин) у разі якщо межі сіл, селищ, міст не встановлені відповідно до вимог статей 174, 175 та 176 Земельного кодексу України, розмежування земель державної та комунальної власності проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до меж, прийнятих для обліку земель у складі державного земельного кадастру.

Після встановлення та зміни меж сіл, селищ, міст у проекти розмежування земель державної та комунальної власності вносяться відповідні зміни за рішенням органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

У разі, якщо межі території відповідної сільської, селищної, міської ради не встановлені відповідно до законодавства України, розмежування земель державної та комунальної власності проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у межах їх повноважень, встановлених цим Законом, відповідно до меж, прийнятих для обліку земель у складі державного земельного кадастру.

В судовому засіданні доказів, що спірна земельна ділянка перебуває на обліку в Державному земельному кадастрі як комунальна власність, судом добуто не було.

Як вбачається з графічних матеріалів "Генерального плану розвитку м. Севастополя до 2025 р. ", затвердженого Севастопольською міською Радою в 2005 році, спірна земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту місто Севастополь (за межами міської забудови), тому суд приймає до уваги доводи представника позивача з цього питання.

В Конституції України закріплено принцип, за яким людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3 Конституції).

Відповідно до статті 3 Закону України № 586, яка закріплює принципи діяльності місцевих державних адміністрацій, вони діють, у тому числі, на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності та пріоритетності прав людини.

Відповідно до п.3 ст.16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів.

Згідно з п.10.1 Регламенту Севастопольської МДА, затвердженого розпорядженням Севастопольською МДА №1050-р від 27.11.2007, голова міської державної адміністрації на виконання актів законодавства, доручень Президента України, доручень Прем'єр-міністра України, за власною ініціативою видає одноособово в межах повноважень міської держадміністрації розпорядження.

Частинами 1 та 3 ст.43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Відповідно до частини 8 статті 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

В Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частини1, 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами влади і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Таким чином, на думку суду, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

У справі, що розглядається, на підставі розпорядження № 983-р вже виникли правовідносини щодо права власності на землю та воно вже породило певні правові наслідки.

Отже, зазначене вище розпорядження є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому не може бути в подальшому скасоване державною адміністрацією.

Відповідно до частини 2 статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно з приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" № 3477-IV від 23.02.2006р., суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 24.06.2003 у справі "Стретч проти Сполученого Королівства" зазначено, що дії органу місцевої влади, які полягали у не продовженні договору оренди, не дивлячись на те, що така умова в орендній угоді містилась, слід розцінювати як перешкоджання законним очікуванням орендатора та позбавлення його частково тих міркувань, на підставі яких укладено договір. При цьому суд не взяв до уваги посилання на відсутність у органу місцевої влади повноважень на подовження договору оренди, зазначивши про те, що заявник мав знати про наслідки будь-якої недієздатності відповідного органу влади або міг отримати юридичну пораду, проте, оскільки місцевий орган сам вважав, що має повноваження включити таку умову, не здається нерозумним, що заявник та його юридичні радники прийняли до уваги цю саму впевненість. Підсумком наведеного став висновок стосовно непропорційного втручання органом влади у право заявника мирного володіння своїм майном, що є порушенням статті 1 Протоколу №1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.

Суд приймає до уваги правову позицію Верховного Суду України, висловлену в постанові від 25.12.2012 року по аналогічній справі (арк.с. ).

Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданнями адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, на підставі ст. 11 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою розгляд і вирішення справ у адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними доказів, а також враховуючи положення ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України відносно того, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову; з'ясувавши обставини у справі, перевіривши всі доводи і заперечення сторін та надавши правову оцінку всім наданим сторонами на час розгляду справи доказам, суд дійшов висновку, що позовні вимоги обґрунтовані, підтверджені матеріалами справи, у зв'язку з чим підлягають задоволенню.

Відповідно до частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України повний текст постанови складено та підписано 22 квітня 2013 року.

Керуючись ст.ст. 11, 71, 94, 158-161, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Позовні вимоги задовольнити.

Розпорядження Севастопольської міської державної адміністрації від 05.08.2010 року №1669-р "Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 22.10.2009 року №810-р" - визнати протиправним та скасувати.

Стягнути з Державного бюджету України на користь Обслуговуючого кооперативу "Дачно-будівельний кооператив "Санбриз" судові витрати в сумі 03 гривні 40 копійок.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Севастопольського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі в 10-денний строк, з дня отримання копії постанови, апеляційної скарги.

Суддя О.В. Гавура