Постанова № 28044434, 14.12.2012, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 грудня 2012 року 2а-5498/12/1070

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Спиридонової В.О., за участю секретаря судового засідання Тятькова І.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві адміністративну справу за позовом державного комунального виробничого підприємства «Комунальник»до Державної екологічної інспекції у Київській області про визнання дій протиправними,

ВСТАНОВИВ:

13.11.2012 державне комунальне виробниче підприємство «Комунальник»(далі -позивач, Підприємство) звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Київській області (далі -відповідач, Інспекція) про визнання протиправними дій щодо нарахування збитків, заподіяних внаслідок самовільного використання вод.

Підприємство обґрунтовує позовні вимоги тим, що вважає дії Інспекції неправомірними, оскільки видана відповідачем претензія про відшкодування збитків не відповідає підставам для стягнення таких збитків, визначеним актом перевірки від 06.03.2012. Зокрема, позивач зазначає, що в акті перевірки міститься посилання на відсутність спеціального дозволу на користування надрами, передбаченого статтею 23 Кодексом України про надра, тоді як в претензії від 16.07.2012 відповідач зазначає про завдані збитки шляхом самовільного використання води в порушення положень Водного кодексу України.

Також, у своїх доводах позивач стверджує, що Інспекція в акті перевірки від 06.03.2012, вказуючи на порушення Підприємством статті 65 Кодексу України про надра, видаючи відповідний припис та нараховуючи заподіяні державі збитки, діяла поза межами своїх повноважень.

Представники позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримали з викладених вище підстав, просили суд позов задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні проти позовних вимог заперечив, у задоволенні позову просив суд відмовити з підстав, викладених в письмових запереченнях, які полягають в наступному.

Інспекція вважає, що нарахування збитків Підприємству здійснено в межах повноважень відповідача та відповідно до вимог чинного законодавства, оскільки здійснення користування підземними водами (які одночасно є корисними копалинами, що перебувають в надрах) повинно відбуватись при наявності двох документів: дозволу на здійснення спеціального водокористування, що передбачено статтями 44, 49 Водного кодексу України, та спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, що передбачено статтею 23 Кодексу України про надра.

Нараховуючи збитки позивачу, Інспекція діяла відповідно до наданих їй повноважень нормами чинного законодавства, зокрема, згідно з Положенням про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 №429 (далі -Положення №429). В той же час, відповідач звертає увагу, що складання претензії про відшкодування збитків здійснювалося відповідно до положень статті 6 Господарського процесуального кодексу України.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, з'ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, враховуючи принципи рівності сторін, суд дійшов наступних висновків.

Державне комунальне виробниче підприємство «Комунальник»зареєстроване як суб'єкт господарювання 17.12.1997 Білоцерківською районною державною адміністрацією Київської області, код ЄДРПОУ -25297219.

Державне комунальне виробниче підприємство «Комунальник»здійснює господарську діяльність з централізованого постачання питної води у відповідно до ліцензії Київської обласної державної адміністрації на централізоване водопостачання та водовідведення серії АВ № 600511, виданої 02.07.2012, та дозволу на спеціальне водокористування з терміном дії з 13.04.2011 до 01.01.2014.

Відповідно до повноважень, наданих ст. 20 Закону України «Про охорону навколишнього середовища», Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на підставі наказу Державної екологічної інспекції у Київській області № 67 від 22.02.2012, направлення на проведення планової перевірки №330 державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища в Київській області Ткаченком Володимиром Григоровичем, у присутності начальника Державного комунального виробничого підприємства «Комунальник»ОСОБА_2 5-6 березня 2012 року проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства на Державному комунальному виробничому підприємстві «Комунальник», за адресою: Київська область, Білоцерківський район, смт. Терезине, вул. Першотравнева, 2, про що складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 5-6 березня 2012 року (далі -Акт перевірки).

В результаті вказаної перевірки, зокрема, виявлено та зафіксовано, що Підприємством водоспоживання та водовідведення здійснюється відповідно до дозволу на спеціальне водокористування № 106/17 від 13.04.2011, термін дії з 13.04.2011 до 01.01.2014. Забір води здійснюється з підземних джерел не більше -121,7 тис. м. куб./рік, 357,8 м. куб./добу. Скид стічних вод в каналізаційні мережі КП БМР «Білоцерківводоканал»- 91,7 тис. м. куб./рік, згідно з угодою. Статистична звітність форма №2 -ТП (водгосп) ведеться. Ліміт забору води на 2012 рік становить 12 218 м.куб./рік. Журнал первинного обліку забраної води (ПОД- 11) ведеться. На балансі підприємства перебуває п'ять артезіанських свердловин. Спеціальний дозвіл на користування надрами (ліцензія), передбачений статтею 23 Кодексу України про надра -відсутній, за що передбачена відповідальність за статтею 65 Кодексу України про надра, та статтею 47 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У зв'язку з виявленими порушеннями природоохоронного законодавства під час перевірки державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища в Київській області Ткаченком Володимиром Григоровичем винесено припис, згідно з яким Підприємству до 05.04.2012 надано термін для усунення порушень, виявлених під час перевірки, в пункті 8 якого зазначена вимога отримати спеціальний дозвіл на користування надрами (ліцензію).

Крім того, 11.07.2012 за невиконання припису посадову особу ДКВП «Комунальник»ОСОБА_2 Інспекцією притягнуто до адміністративної відповідальності, про що складено відповідний протокол від 11.07.2012 №001013 та прийнято постанову про накладення адміністративного стягнення в розмірі 510,00 грн. за невиконання припису. Відповідачем до матеріалів справи долучено квитанцію банку, яка свідчить про факт сплати керівником Підприємства адміністративного стягнення. У судовому засіданні представник позивача -ОСОБА_2 повідомив, що вказані припис та постанова про накладення адміністративного стягнення ним не оскаржувались, оскільки він не думав, що виявлені порушення можуть призвести до нарахування такої великої суми збитків.

За результатами перевірки, в зв'язку з порушеннями природоохоронного законодавства, а саме: здійснення забору води із свердловини без дозволу на користування надрами, на підставі наданої позивачем довідки від 11.07.2012 Інспекцією нараховано збитки за період з 08.08.2011 по 30.06.2012 в сумі 3 601 788,02 грн.

На підставі викладеного Інспекція 16.07.2012 склала та направила рекомендованим листом Підприємству претензію №59 про відшкодування збитків у сумі 3 601 788,02 грн., заподіяних державі внаслідок самовільного використання води із підземних джерел. Зі змісту вказаної претензії вбачається, що відповідачем її складено та направлено позивачу відповідно до положень статей 5-7 Господарського процесуального кодексу України з метою досудового врегулювання господарського спору.

На підставі статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища України»та статті 111 Водного кодексу України Підприємству запропоновано на добровільних засадах в місячний термін внести вказану суму на відшкодування заподіяних збитків.

Також, вказаною претензією Інспекція повідомила позивача, що в разі відмови від добровільного відшкодування шкоди або неповідомлення про результати розгляду претензії у порядку та строки, передбачені статтями 7-9 Господарського процесуального кодексу України, Інспекція звернеться з позовною заявою щодо примусового стягнення суми заподіяних збитків.

При цьому у вказаній претензії мітиться посилання на довідку від 11.07.2012, надану ДКВП «Комунальник», згідно з якою об'єм використаної із свердловин води за період з 08.08.2011 по 31.12.2011 становить 46 839 куб.м., а за період з 01.01.2012 по 30.06.2012 забрано 61 177 куб.м.

Вказану довідку витребувано судом у представників сторін, проте представник відповідача повідомив суду, що вона відсутня, а представники позивача заперечували існування довідки такого змісту, натомість надали копію листа від 11.07.2012 вих. №63, яким Підприємство повідомило Інспекцію про зменшення з 01.07.2012 водоспоживання до 280 м.куб. на добу у зв'язку з відсутністю спеціального дозволу на користування надрами.

Вважаючи дії Інспекції щодо нарахування вказаної суми збитків протиправними, вчиненими відповідачем за межами наданих законодавством повноважень, Підприємство звернулось з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, суд виходить з наступного.

Відповідно до положень статті 2 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання»дія цього Закону поширюється на всі суб'єкти господарювання, що виробляють питну воду, забезпечують міста, інші населені пункти, окремо розташовані об'єкти питною водою шляхом централізованого питного водопостачання або за допомогою пунктів розливу води (в тому числі пересувних), застосування установок (пристроїв), інших засобів нецентралізованого водопостачання, а також на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, що здійснюють регулювання, нагляд і контроль за якістю питної води, станом джерел та систем питного водопостачання, а також споживачів питної води.

Стаття 3 вказаного закону встановлює, що законодавство у сфері питної води та питного водопостачання складається з Водного кодексу України, Кодексу України про надра, законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», цього Закону та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у цій сфері.

Судом встановлено, що Підприємство є суб'єкти відносин у сфері питної води та питного водопостачання відповідно до статті 4 цього Закону, тобто повинно діяти згідно з вимогами вказаних нормативно-правових актів.

Згідно з статтею 111 Водного кодексу України підприємства, установи, організації і громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи зобов'язані відшкодувати збитки, завдані ними внаслідок порушень водного законодавства, в розмірах і порядку, встановлених законодавством України.

Притягнення винних у порушенні водного законодавства до відповідальності не звільняє їх від обов'язку відшкодування збитків, завданих ними внаслідок порушення водного законодавства.

Відповідно до частини другої статті 2 Водного кодексу України водні відносини в Україні регулюються цим Кодексом, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища»та іншими актами законодавства.

Відповідно до пунктів ж) та з) частини 2 статті 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища несуть особи, винні у перевищенні лімітів та порушенні інших вимог використання природних ресурсів; самовільному спеціальному використанні природних ресурсів.

Частинами 4 і 5 статті 68 вказаного Закону передбачено, що підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, встановлених законодавством України. Застосування заходів дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності не звільняє винних від компенсації шкоди, заподіяної забрудненням навколишнього природного середовища та погіршенням якості природних ресурсів.

Частина перша статті 23 Кодексу України про надра визначає, що землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 кубічних метрів на добу, та використовувати надра для господарських і побутових потреб.

Відповідно до положень статті 17 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання»підприємство питного водопостачання провадить свою діяльність відповідно до порядку спеціального водокористування, пов'язаного із застосуванням водопровідних мереж, споруд, технічних пристроїв для забору води безпосередньо з водних об'єктів. Спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу, який видається у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. У дозволі на спеціальне водокористування визначаються ліміти та строки спеціального водокористування. Строки спеціального водокористування встановлюються органом, який видає дозвіл на спеціальне водокористування.

У разі використання підземних вод для питного водопостачання відповідне підприємство повинне одержати згідно з законом дозвіл на користування надрами, якщо продуктивність водозаборів підземних вод перевищує 300 кубічних метрів на добу.

Частина 2 статті 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, серед іншого, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до абзацу 1 частини 1 Положення № 429 державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держекоінспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який діє у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується.

Підпунктом м) пункту 4.2 частини 4 Положення №429 встановлено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов

Згідно з пунктом 6.11 частини 6 Положення №429 Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред'являти претензії.

Таким чином, виходячи із вказаних повноважень Інспекції, суд не погоджується із твердженням позивача щодо перевищення відповідачем наданих йому законодавством повноважень під час складання претензії та нарахування збитків.

Відповідно до частини другої статті 1 Господарського процесуального кодексу України у випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.

Відповідно до частини 1 статті 5 Господарського процесуального кодексу України, з метою досудового вирішення господарських спорів, сторони застосовують заходи досудового врегулювання господарського спору за домовленістю між собою.

Згідно з частинами 1, 2 статті 6 Господарського процесуального кодексу України, підприємства та організації, що порушили майнові права і законні інтереси інших підприємств та організацій, зобов'язані поновити їх, не чекаючи пред'явлення претензії. Підприємства та організації, чиї права і законні інтереси порушено, з метою безпосереднього врегулювання спору з порушником цих прав та інтересів звертаються до нього з письмовою претензією.

Відповідно до частини 4 статті 6 Господарського процесуального кодексу України, претензія підписується повноважною особою підприємства, організації або їх представником та надсилається адресатові рекомендованим або цінним листом чи вручається під розписку.

Враховуючи викладені положення норм діючого процесуального законодавства суд звертає увагу, що складаючи та надсилаючи Підприємству претензію №59, Інспекція діяла в межах досудового врегулювання господарського спору, як суб'єкт звернення до суду в інтересах держави. Отже, вказана претензія є рішенням Інспекції за результатами проведеної перевірки з метою запропонувати позивачу самостійно відшкодувати завдані збитки.

Згідно з частиною першою статті 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Частина 2 статті 71 КАС України визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Інспекцією доведено правомірність своїх дій щодо можливості нарахування Підприємству збитків та надсилання в порядку досудового вирішення спору на адресу позивача претензії від 16.07.2012 №59.

Згідно з пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Таким чином, рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правові акти - це рішення, дію яких поширено на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо кола цих осіб.

Правові акти індивідуальної дії - рішення, дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, і які є актом одноразового застосування.

Усі рішення суб'єкта владних повноважень мають підзаконний характер, тобто повинні бути прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначений законом.

Акт державного чи іншого уповноваженого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Правовідносини, з яких виникають публічно-правові спори, завжди побудовані на принципі владного підпорядкування. Ознакою публічно-правового спору є участь у ньому з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владну управлінську функцію, тобто, формує волевиявлення держави, яке є обов`язковим для зобов`язаної особи. Воля суб`єктів владних повноважень оформлюється в адміністративних актах (рішеннях), які є обов`язковими до виконання суб`єктами, яким вони адресовані.

Водночас, претензія №59 - це документ, який містить лише пропозицію добровільного відшкодування завданих збитків, спрямований на досудове врегулювання спору.

За таких обставин, претензія не має обов'язкового характеру позивача та лише висвітлює невдоволення і позицію Інспекції у спірних правовідносинах.

Виходячи з системного аналізу вказаних вище правових норм, суд дійшов висновку, що таку претензію не можна визначати як документ, який містить норми права загальної або індивідуальної дії. Вона не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство. Отже, вказана претензія не породжує певних правових наслідків для суб'єкта, стосовно якого вона складена та не тягне за собою санкцій у разі її невиконання, в зв'язку з чим права Підприємства не порушуються шляхом її складання.

Таким чином, суд зазначає, що позовні вимоги про визнання протиправними дій Інспекції, які полягають у нарахуванні збитків, викладених у претензії, задоволенню не підлягають з тих підстав, що при виконанні своїх функцій та завдань посадові особи Інспекції мають право робити певні висновки та складати претензію, яка сама по собі жодних юридичних наслідків для позивача не створює. Отже, визнання дій відповідача протиправними щодо нарахування збитків, викладених у претензії №59, є неналежним способом захисту прав та інтересів позивача.

За таких обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, беручи до уваги не доведеність позивачем протиправного характеру дій відповідача, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до положень частини 1 статті 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене не на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд не присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України.

Керуючись статтями 11, 14, 69, 70-72, 86, 159-163, 254 КАС України, суд

п о с т а н о в и в:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 254 КАС України.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду у порядку, встановленому статтями 185-187 КАС України, шляхом подання апеляційної скарги через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Спиридонова В.О.

Дата виготовлення і підписання повного тексту постанови - 17 грудня 2012 р.