Ухвала суду № 24549061, 24.05.2012, Харківський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2012 р.Справа № 2011/2а-12644/11Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Перцової Т.С.

Суддів: Русанової В.Б. , Жигилія С.П.

за участю секретаря судового засідання Волкової А.М.,

представників сторін: позивача - ОСОБА_1, представника відповідача - ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 07.02.2012р. по справі № 2011/2а-12644/11

за позовом ОСОБА_1

до Кернеса Геннадія Адольфовича - виконуючого обов'язки Харківського міського голови

про визнання недійсним протоколу, визнання незаконними дій, визнання громадських слухань такими, що не відбулися, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, ОСОБА_1, звернувся до Дзержинського районного суду м. Харкова з позовом до Кернеса Геннадія Адольфовича - виконуючого обов'язки Харківського міського голови (далі по тексту - відповідач), в якому просив суд : визнати недійсним Протокол загальноміських громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» від 19.06.2010р.; визнати незаконними дії відповідача - виконуючого обов'язки Харківського міського голови Кернеса Г.А., що виразилися у порушенні вимог Положення «Про громадські слухання у місті Харкові» та інших нормативно-правових актів, внесення завідомо недостовірних відомостей до Протоколу загальноміських громадських слухань; визнати громадські слухання на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова», які проходили 19.06.2010р., такими, що не відбулися, у зв'язку з неможливістю встановити достовірні результати волевиявлення учасників слухань та їх результати; зобов'язати відповідача, виконуючого обов'язки Харківського міського голови Кернеса Г.А., здійснити заходи щодо повторного проведення громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова».

Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 07.02.2012 р. по справі № 2011/2а-12644/11 у позові ОСОБА_1 до Кернеса Геннадія Адольфовича, виконуючого обов'язки Харківського міського голови, про визнання недійсним протоколу загальноміських громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» від 19.06.2010 року; про визнання незаконними дії виконуючого обов'язки Харківського міського голови Кернеса Геннадія Адольфовича, що виразилися у порушені вимог Положення «Про громадські слухання у місті Харкові» та інших нормативно - правових актів, внесення завідомо недостовірних відомостей до протоколу громадських слухань; про визнання громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова», які проходили 19.06.2010року такими, що не відбулися; про зобов'язання виконуючого обов'язки Харківського міського голови Кернеса Геннадія Адольфовича здійснити заходи щодо повторного проведення громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» - відмовлено.

Позивач, не погодившись із вказаною постановою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.

В судовому засіданні позивач з підстав, викладених в апеляційній скарзі, та усних пояснень, наданих під час апеляційного розгляду справи, підтримав вимоги останньої та просив суд апеляційної інстанції вимоги апеляційної скарги задовольнити, постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача проти задоволення вимог апеляційної скарги заперечував, наполягав на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити його без змін, а скаргу - без задоволення.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 195 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що з метою підготовки та проведення загальноміських громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» на адресу секретаря Харківської міської ради Кернеса Г.А., ініціативною групою у складі 25 членів територіальної громади міста Харкова, направлено повідомлення про ініціативу з проведення громадських слухань від 12.05.2012 р., яке було зареєстроване Департаментом діловодства Харківської міської ради 14.05.2010р. за № КО-2-6677/1-Ю (а.с.73-80).

Розпорядженням Харківського міського голови від 02.06.2010р. № 1439 загальноміські громадські слухання на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» призначено провести 19.06.2010р. о 10.00 годині у приміщенні Київської районної у місті Харкові ради за адресою м. Харків, вул. Чернишевська, 55 (а.с.61-63).

Зазначеним розпорядженням затверджено склад посадових осіб місцевого самоврядування, які будуть брати участь у громадських слуханнях та є відповідальними за вирішення організаційних питань та їх проведення. Вказаним розпорядженням також створено підготовчий комітет, відповідальний за підготовку загальноміських громадських слухань та затверджено його склад.

Загальноміські громадські слухання на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» проведено 19.06.2010р. в приміщенні Київської районної у місті Харкові ради за адресою м. Харків, вул. Чернишевська, 55.

За результатами громадських слухань складено протокол загальноміських громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» від 19.06.2010 р., який підписано головуючім та секретарем громадських слухань (а.с.91-100).

Не погодившись із результатами громадських слухань, вважаючи їх такими, що відбулися з порушенням процедури їх проведення, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з їх необґрунтованості.

Колегія суддів частково погоджується з таким висновком суду першої інстанції, однак вважає постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 07.02.2012 р. по справі № 2011/2а-12644/11 такою, що прийнята з порушенням норм процесуального права, виходячи з наступного.

Справа в адміністративному суді може бути порушена за наявності між сторонами публічно-правового спору, оскільки в розумінні статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод (стаття 2, пункт 1 частини 1 статті 17 КАС).

Із наведених норм права випливає, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Відповідно до ч.1 ст.13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Як встановлено положеннями ч.3 ст.13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади (ч.4 ст.13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

На виконання вказаної норми, Харківською міською радою прийнято Положення «Про громадські слухання в м. Харкові», що є Додатком ІІІ до Статуту територіальної громади м. Харкова (далі по тексту - Положення).

У відповідності до п.49 зазначеного Положення за результатами громадських слухань складається протокол, який підписується головуючим і секретарем зборів. Протокол оформлюється і передається не пізніше 2-х днів з дня проведення громадських слухань в 4 (чотирьох) екземплярах.

Пунктом 50 Положення встановлено, що крім викладення ходу слухань протокол повинен містити : вид громадських зібрань; тему (проблема, питання і проекти нормативно-правових актів) слухань; дату, час і місце проведення громадських слухань; кількість їх учасників; пропозиції, які були висловлені в ході слухань; питання, які були сформульовані в ході слухань; результати голосування; прийняті підсумкові документи : питання, пропозиції по результатам громадських слухань. До протоколу додаються питання, пропозиції, які були оголошені на слуханнях та/або подані учасниками слухань головуючому і секретарю слухань під час їх проведення.

Згідно із абз.3 п.51 Положення питання, пропозиції, висловлені під час громадських слухань, зафіксовані в протоколі або окремих підсумкових документах громадських слухань, розглядають відповідно міський голова або голова відповідної районної в місті ради, відповідний виконавчий комітет або при необхідності направляють відповідним органам і посадовим особам місцевого самоврядування для обов`язкового розгляду та відповідного реагування.

З огляду на викладене, з урахуванням положень ч.3 ст.13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», колегія суддів зазначає, що протокол громадських слухань сам по собі не встановлює, не змінює та не припиняє будь-чиїх прав або обов`язків, а лише фіксує хід громадських слухань та прийняті в ході слухань пропозиції або питання. Зафіксовані протоколом результати голосування, а саме прийняті під час слухань пропозиції або питання створюють юридичні наслідки виключно після їх розгляду міським головою, виконавчим комітетом відповідної ради або на пленарному засіданні відповідної ради.

Тобто, протокол громадських слухань не має сили нормативно-правового акта, а тому не може вступати в конкуренцію з іншими рішеннями (нормативно-правовими актами чи правовими актами індивідуальної дії) суб'єкта владних повноважень, оскільки за юридичною природою є відмінним від останніх.

Отже, протокол від 19.06.2011 року, складений в ході громадських слухань, неможливо вважати рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, а відтак він не підпадає під дію пункту 1 частини 1 статті 17 КАС і не може бути предметом розгляду в адміністративному судочинстві України.

У відповідності до ч.1 ст.203 КАС України постанова або ухвала суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається з підстав, встановлених відповідно статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

За таких обставин, постанова Дзержинського районного суду м. Харкова від 07.02.2011 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання недійсним протоколу громадських слухань від 19.06.20-11 року підлягає скасуванню, а провадження в зазначеній частині позовних вимог - закриттю.

Щодо позовних вимог про визнання незаконними дії виконуючого обов'язки Харківського міського голови Кернеса Геннадія Адольфовича, що виразилися у порушенні вимог Положення «Про громадські слухання у місті Харкові» та інших нормативно - правових актів, внесення завідомо недостовірних відомостей до протоколу громадських слухань; про визнання громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова», які проходили 19.06.2010року такими, що не відбулися; про зобов'язання виконуючого обов'язки Харківського міського голови Кернеса Геннадія Адольфовича здійснити заходи щодо повторного проведення громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова», колегія суддів зазначає наступне.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що спірні правовідносини склалися внаслідок порушення, на думку позивача, процедури підрахунку голосів при проведенні загальноміських громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» від 19.06.2010 р., та, як наслідок, внесення недостовірних відомостей до протоколу громадських слухань.

У відповідності до ч.1 ст.12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Повноваження та обов`язки міського голови закріплено положеннями статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно з частиною 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова: 1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; 2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; 3) підписує рішення ради та її виконавчого комітету; 4) вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; 5) вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; 6) вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України; 7) здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; 8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; 9) забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; 10) призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів; 11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання; 12) забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; 13) є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; 14) представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; 15) звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; 16) укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; 17) веде особистий прийом громадян; 18) забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань; 181) бере участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності в межах та у спосіб, встановлені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; 19) здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; 20) видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Як вбачається зі змісту Положень «Про громадські слухання у м. Харкові», міський голова, як посадова особа органів місцевого самоврядування, є обов`язковим учасником громадських слухань, разом з членами територіальної громади, депутатів міської ради, представниками політичних партій, рухів, професійних та творчих союзів, органів самоорганізації населення, релігійних організацій та інших об`єднань громадян, що діють на відповідній території, представниками підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території (п.6, 7 Положень); ініціює проведення громадських слухань (п.10 Положення); затверджує план заходів щодо організації і проведення громадських слухань (п.26 Положення); призначає голову підготовчого комітету для проведення громадських слухань (п.29 Положення); головує на загальноміських громадських слуханнях (п.38 Положення), а саме: відкриває слухання, коротко інформує про суть питань, які підлягають обговоренню, надає слово для виступу учасникам слухань (п.п.38, 39 Положення); підписує протокол громадських слухань (п.49 Положення); за необхідності, виносить рішення громадських слухань на чергове пленарне засідання відповідної ради, на найближче засідання виконавчого комітету або інших органів, яким вони адресовані (п.54 Положення).

Таким чином, ані положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ані Положенням про громадські слухання в місті Харкові не передбачено безпосереднє встановлення результатів голосування та підсумкових результатів громадських слухань міським головою, а також внесення ним будь-яких відомостей до протоколу громадських слухань.

Слід відмітити, що розпорядження в.о. Харківського міського голови Кернеса Г.А. від 02.06.2010р. № 1439 "Про призначення загальноміських громадських слухань" позивачем не оскаржувалось.

Пунктом 47 Положення встановлено, що за результатами обговорення питань, винесених на громадські слухання, простою більшістю голосів від числа зареєстрованих на громадських слуханнях приймаються підсумкові документи: відповідні пропозиції та питання.

Пунктом 38 Положення передбачено, що для підрахунку голосів учасників слухань з їх числа відносною більшістю голосів обирається лічильна комісія у складі не менше 3 осіб. Не можуть бути членами лічильної комісії голова, секретар ради, члени президіуму громадських слухань.

Крім того, згідно з положеннями наведеного пункту, протокол громадських слухань ведеться секретарем громадських слухань, обраним з числа учасників відносною більшістю голосів.

Як свідчать матеріали, з числа осіб, присутніх на громадських слуханнях 19.06.2011 року, було обрано секретаря громадських слухань - ОСОБА_4, а також лічильну комісію у складі 23 осіб, до складу якої увійшли, зокрема, члени ініціативної групи (а.с.91-92).

Матеріалами справи підтверджено, що ведення протоколу громадських слухань від 19.06.2011 року забезпечено секретарем громадських слухань, яким підписано зазначений протокол.

Також, здійснення підрахунку голосів лічильною комісією, про що складено відповідний протокол лічильної комісії (а.с.100-101).

Отже, спірні правовідносини виникли не за участю в.о. міського голови як посадової особи місцевого самоврядування, а за участю секретаря громадських слухань, на якого покладено функцію ведення протоколу громадських слухань, та лічильної комісії, завданням якої є підрахунок голосів учасників слухань та встановлення результатів голосування.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах в.о. міського голови Кернесом Г.А. ніяким чином не порушено приписів Закону України «Про місцеве самоврядування» та Положення про громадські слухання в місті Харкові, не вчинено жодних протиправних дій щодо внесення недостовірних відомостей до протоколу громадських слухань.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Позивач оскаржив до суду першої інстанції дії саме в.о. міського голови, а не секретаря або лічильної комісії громадських слухань, не врахувавши при цьому особливостей правового статусу відповідача та повноважень, віднесених до його відання.

За змістом статей третьої, шостої, частини третьої статті п'ятдесят КАС України відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, який на думку позивача порушив його права, свободу чи інтерес. Саме позивач зазначає особу, яка повинна відповідати за позовом.

З огляду на встановлену Конституцією України компетенцію відповідача та особливості реалізації його діяльності, порушень щодо права позивача на участь у місцевому самоврядуванні колегією суддів не вбачається, а тому підстави для задоволення позову відсутні.

Колегія суддів зазначає, що ані Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ані Положенням про громадські слухання в місті Харкові не передбачено визнання громадських слухань такими, що не відбулися, а позивач як член ініціативної групи не позбавлений права повторно ініціювати проведення громадських слухань.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач не вчинив протиправних дій, а суд не може зобов'язати відповідача вчинити дії, направлені на відновлення порушеного права позивача, оскільки права, свободи та охоронювані законом інтереси позивача порушені не були, з урахуванням чого в задоволенні цієї частини позову слід відмовити.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів підтверджує, що рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до в.о. Харківського міського голови Кернеса Г.А. про визнання незаконними дій відповідача, що виразилися у порушенні вимог Положення «Про громадські слухання у місті Харкові» та інших нормативно-правових актів, внесення завідомо недостовірних відомостей до Протоколу загальноміських громадських слухань; визнання громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова», які проходили 19.06.2010р., такими, що не відбулися; зобов'язання відповідача здійснити заходи щодо повторного проведення громадських слухань на тему «Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова» є правомірним, що є підставою для залишення його без змін.

Доводи апеляційної скарги з наведених підстав висновків суду в цій частині не спростовують.

Керуючись ст.ст. 157, 160, 167, 195, 196, 203, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 07.02.2011 р. по справі № 2011/2а-12644/11 - скасувати в частині відмови в задоволенні позову ОСОБА_1 до Кернеса Геннадія Адольфовича - виконуючого обов'язки Харківського міського голови про визнання недійсним протоколу громадських слухань на тему "Захист зелених насаджень і Лісопарку міста Харкова" від 19.06.2011 року.

В цій частині позовних вимог провадження у справі № 2011/2а-12644/11 - закрити.

В іншій частині постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 07.02.2011 р. по справі № 2011/2а-12644/11 - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Перцова Т.С.Судді Русанова В.Б. Жигилій С.П.

Повний текст ухвали виготовлений 25.05.2012 р.