Постанова № 23551630, 18.04.2012, Касаційний господарський суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий господарський суд України)

ВИЩИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД УКРАЇНИ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"18" квітня 2012 р. Справа № 5024/2331/2011

Вищий господарський суд України у складі колегії суддів:

головуючогоУліцького А.М.,суддів:Мачульського Г.М., Рогач Л.І.розглянувши касаційну скаргуЗаступника прокурора Херсонської області на постановувід 30.01.12 Одеського апеляційного господарського суду у справі№5024/2331/2011 господарського судуХерсонської області за позовомПрокурора м. Херсона в інтересах держави в особі Управління Держкомзему у м. Херсоні до1. Херсонської міської ради 2. Відкритого акціонерного товариства "Енергопостачальна компанія "Херсонобленерго" провизнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки за участю представників сторінвід позивача:у засідання не прибуливід відповідачів:2. ОСОБА_5, дов.від ГПУ:Савицька О.В., посв.

ВСТАНОВИВ:

Прокурор м. Херсона звернувся до господарського суду Херсонської області з позовом в інтересах держави в особі Управління Держкомзему у м. Херсоні до Херсонської міської ради та Відкритого акціонерного товариства "Енергопостачальна компанія "Херсонобленерго" про визнання незаконним та скасування пп. 1.3 п. 1 рішення ради №1391 від 29.01.10 та визнання недійсним укладеного між відповідачами договору від 10.03.10 оренди земельної ділянки площею 0,0176 га у м. Херсон у районі скверу ім. Шмідта під будівництво розподільчого пункту.

Позов мотивовано посиланням на надання спірної земельної ділянки в оренду ВАТ "Енергопостачальна компанія "Херсонобленерго" з порушенням вимог ст. 39 Земельного кодексу України, ст.ст. 1, 12 Закону України "Про планування та забудову територій", ст.ст. 13, 14 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", п.п. 2.1, 3.1, 4.1 Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах, затверджених наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України №105 від 10.04.06, а також Генерального плану міста Херсона.

ВАТ "Енергопостачальна компанія "Херсонобленерго" проти позову заперечило, зокрема, посилаючись на непідвідомчість господарським судам спору щодо визнання незаконним та скасування пп. 1.3 п. 1 спірного рішення.

Херсонська міська рада проти позову заперечила, посилаючись на відсутність порушення інтересів держави, а також ненабуття прокурором права на звернення до господарського суду в спірних правовідносинах через відсутність внесення ним протесту на оспорюване в справі рішення.

Рішенням від 13.12.11 господарського суду Херсонської області (суддя Клепай З.В.), яке залишено без змін постановою від 30.01.12 Одеського апеляційного господарського суду (колегія суддів у складі: Величко Т.А. -головуючий, Бойко Л.І., Таран С.В.), у задоволенні позову відмовлено.

Судові рішення мотивовані посиланням на відсутність у позовній заяві обґрунтування порушення радою чинного законодавства в частині переведення спірної земельної ділянки в категорію земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Суд апеляційної інстанції також зазначив про недотримання прокурором процедури внесення протесту, відсутність обґрунтування ним визначення в якості позивача Управління Держкомзему у м. Херсоні.

Ухвалою від 02.04.12 Вищий господарський суд України прийняв до провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Херсонської області, в якій заявлено вимоги про скасування вказаних судових рішень та задоволення позову новим рішенням.

Касаційна скарга мотивована невідповідністю розміщення розподільчого пункту на спірній земельній ділянці Генеральному плану міста Херсона, а також вимогам ст. 39 ЗК України, ст.ст. 1, 11, 12 Закону України "Про планування та забудову територій" щодо внесення змін до містобудівної документації після відповідного погодження з уповноваженим на те органом. Також прокурор зазначає про безпідставність висновків стосовно звернення ним до суду за відсутності внесення протесту з огляду на положення ст. 21 Закону України "Про прокуратуру" та п. 5 рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.09, а правильність визначення ним позивача з огляду на повноваження цього органу.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, судова колегія вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановили суди першої та апеляційної інстанцій, рішенням Херсонської міської ради №797 від 12.05.08 "Про надання дозволу на збір матеріалів погодження місця розташування об'єктів та продовження строку дії п. 1.9 рішення міської Ради від 06.07.2007р. № 495" надано дозвіл ВАТ "ЕК "Херсонобленерго" на збір матеріалів погодження місця розташування обєктів -земельної ділянки орієнтовною площею 0,0176 га в районі скверу ім. Шмідта під розміщення РП 2х1000 кВА.

ВАТ "ЕК "Херсонобленерго" на виконання цього рішення отримано позитивні висновки про погодження місця розташування об'єкту від: Обласної інспекції по охороні пам'яток історії та культури (від 11.06.08 №708-М); Управління екології та природних ресурсів (від 19.06.08 №22/127); Управління земельних ресурсів у м. Херсоні (від 27.06.08 №8-13762-13); Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Херсонській області (від 29.07.08 №07-14/9-5639); Херсонського обласного управління лісового та мисливського господарства (від 06.08.08 №01-05/317); Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Херсонській області (від 28.09.09 №07-14/9-6336).

Рішенням Херсонської міської ради №1391 від 29.01.10 переведено земельну ділянку площею 0,0171 га у м. Херсон в районі скверу ім. Шмідта з категорії земель житлової та громадської забудови до земель промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення та передано її в оренду строком на 2 роки ВАТ "ЕК "Херсонобленерго" під будівництво РП 2х1000 кВа (пп. 1.3 п. 1); зобов'язано товариство у місячний строк подати до управління з питань регулювання земельних відносин міської ради документи для укладення договору оренди (пп. 6.1 п. 6).

На підставі цього рішення між Херсонською міською радою та ВАТ "ЕК "Херсонобленерго" укладено договір оренди земельної ділянки від 10.03.10 зі строком дії до 29.01.12, за умовами якого передано в строкове платне користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення під будівництво розподільчого пункту РП 2х1000 кВа в районі скверу ім. Шмідта із земель запасу.

Виконавчий комітет Херсонської міської ради прийняв рішення №157 від 16.03.10 "Про погодження ВАТ "ЕК "Херсонобленерго" будівництва розподільчого пункту РП 2х1000 кВа в районі скверу ім. Шмідта". Управлінням містобудування та архітектури Херсонської міської ради 14.06.10 затверджено "Містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки №248" -будівництво розподільчого пункту РП 2х1000 кВа. Відповідач 27.10.10 отримав Висновок №02-04/17-21 щодо вибору (відведення) земельної ділянки під забудову від Херсонської міської санітарно-епідемічної станції, а також позитивні висновки державної санітарно-епідемічної експертизи (№05.03.02-7/8328 від 03.02.11) та комплексної державної експертизи (№22-00502-2010 від 09.06.11) по робочому проекту "Будівництво розподільчого пункту РП 2х1000 кВа ВАТ "ЕК "Херсонобленерго" в районі скверу ім. Шмідта в м. Херсоні". Інспекція ДВБК у Херсонській області 20.09.11 зареєструвала Декларацію про початок виконання будівельних робіт від 20.09.11 будівництва розподільчого пункту.

У подальшому з 04.04.11 Відкрите акціонерне товариство "ЕК "Херсонобленерго" перейменовано на Публічне акціонерне товариство "ЕК "Херсонобленерго", що підтверджується новою редакцією Статуту цього товариства.

Звертаючись до господарського суду з позовом у даній справі в інтересах держави в особі Управління Держкомзему у м. Херсоні, прокурор заявив вимоги про визнання незаконним та скасування пп. 1.3 п. 1 вказаного рішення Херсонської міської ради №1391 від 29.01.10 та визнання недійсним укладеного між відповідачами договору від 10.03.10.

Позов мотивовано посиланням на відведення спірної земельної ділянки ВАТ "ЕК "Херсонобленерго" з порушенням положень ст. 39 Земельного кодексу України, яка регулює використання земель житлової та громадської забудови, ст.ст. 1, 12 Закону України "Про планування та забудову територій", ст.ст. 13, 14 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", п.п. 2.1, 3.1, 4.1 Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах комунального господарства України, затверджених наказом Міністерства будівництва. архітектури та житлово-комунального господарства України №105 від 10.04.06, з огляду на обставини позначення в Генеральному плані міста Херсона спірної земельної ділянки як території (зони) зелених насаджень загального користування.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про неправильне визначення прокурором в якості органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, Управління Держкомзему у м. Херсоні, оскільки ним належним чином не обґрунтовано, які саме права позивача порушені оскаржуваними актами.

Згідно з ч. 3 ст. 2 ГПК України прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Конституційний Суд України у п. 2 рішення від 08.04.99 №3-рп/99 роз'яснив, що під поняттям "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах", потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. При цьому в п. 5 мотивувальної частини цього рішення Конституційним Судом України зазначено, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Прокурор посилається на п. 3, пп. 33 п. 4 Положення про управління (відділ) Держкомзему в районі, затвердженого наказом Держкомзему від 17.06.08 №123 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10.07.08 за №625/15316, згідно з якими одним з основних завдань управління (відділу) є здійснення державного контролю за використанням та охороною земель; управління (відділ) відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та інших законів.

Відповідно до п. (а) ч. 1 ст. 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (в редакції на момент звернення з позовом) до повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Зважаючи на положення наведених норм, вищевказаний висновок суду апеляційної інстанції є хибним, оскільки підставою для звернення прокурора з позовом у даній справі стала наявність, на його думку, порушення інтересів держави, а на Управління Держкомзему в м. Херсоні покладено відповідні повноваження у правовідносинах щодо надання прав на земельні ділянки, спрямовані на захист інтересів держави.

Також безпідставним є висновок суду апеляційної інстанції про недотримання прокурором передбаченої ст.ст. 20, 21 Закону України "Про прокуратуру" процедури принесення прокурором протесту на акт, що суперечить закону, до органу, який його видав, або до вищестоящого органу, зважаючи на роз'яснення, надані Конституційним Судом України в рішенні від 16.04.09 №7-рп/2009.

У п. 5 мотивувальної частини цього рішення вказано, що на прокуратуру України покладено нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами місцевого самоврядування. При виявленні порушень закону прокурор у межах своєї компетенції має право опротестовувати акти виконавчих органів місцевих рад та вносити подання або протести на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень. Протест прокурора приноситься до органу, який видав цей акт і зупиняє його дію, прокурору надається право звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним, і подача такої заяви зупиняє дію правового акта (ч.ч. 1, 3, 4 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру"). За змістом частини другої статті 144 Конституції України, частини десятої статті 59 Закону рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються прокурором у встановленому Законом України "Про прокуратуру" порядку з одночасним зверненням до суду. Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Зважаючи на те, що на підставі спірного в справі рішення ради між відповідачами виникли орендні правовідносини, оскарження прокурором цього рішення саме в судовому порядку є правильним.

По суті спору суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з безпідставності доводів прокурора щодо порушення при прийнятті оспорюваного рішення вимог ст. 39 Земельного кодексу України, яка регулює використання земель житлової та громадської забудови, оскільки неправомірність переведення радою спірної земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови до земель промисловості транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення при розгляді справи не доведена. Суд апеляційної інстанції також зазначив про відсутність порушення вимог чинного законодавства з огляду на те, що проект відведення земельної ділянки узгоджений з усіма компетентними органами.

Проте всупереч вимогам ст.ст. 84, 105 ГПК України суди першої та апеляційної інстанцій не надали жодної правової оцінки доводам прокурора щодо порушення при наданні спірної земельної ділянки в оренду ВАТ "Енергопостачальна компанія "Херсонобленерго" вимог ст.ст. 1, 12 Закону України "Про планування та забудову територій", ст.ст. 13, 14 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", п.п. 2.1, 3.1, 4.1 Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах, затверджених наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України №105 від 10.04.06, а також Генерального плану міста Херсона, згідно з яким територія скверу ім. Шмідта є територією (зоною) зелених насаджень загального користування.

У ст. 1 Закону України "Про планування та забудову територій" (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) визначено генеральний план населеного пункту як містобудівну документацію, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту

Згідно зі ст. 12 цього Закону генеральним планом населеного пункту визначаються: потреби в територіях для забудови та іншого використання; потреба у зміні межі населеного пункту, черговість і пріоритетність забудови та іншого використання територій; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; планувальна структура та просторова композиція забудови населеного пункту; загальний стан довкілля населеного пункту, основні фактори його формування, містобудівні заходи щодо поліпшення екологічного і санітарно-гігієнічного стану; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання; інші вимоги, визначені державними будівельними нормами.

Відповідно до генеральних планів населених пунктів сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи в межах повноважень, визначених законом, а також Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами: готують обґрунтовані пропозиції щодо встановлення та зміни меж населених пунктів; готують вихідні дані для розроблення планів земельно-господарського устрою території населеного пункту та іншої землевпорядної документації; вирішують питання щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій; вирішують питання вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи в користування земельних ділянок; організують розроблення та затвердження місцевих правил забудови, детальних планів території, планів червоних ліній, іншої містобудівної документації та проектів тощо.

Стаття 10 названого Закону передбачає, що планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації. Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно з встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством. Містобудівна документація затверджується відповідною місцевою радою з визначенням строку її дії та переліку раніше прийнятих рішень, що втрачають чинність, а також тих рішень, до яких необхідно внести відповідні зміни. Зміни до містобудівної документації вносяться рішенням ради, яка затвердила містобудівну документацію, після погодження з відповідним спеціально уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури.

При цьому ст. 123 Земельного кодексу України, яка регулює порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування, у ч. 3 передбачає в якості підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідно до ст.ст. 13, 14 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" об'єкти благоустрою, до яких зокрема віднесено сквери, використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

Однак суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою вимоги вищевказаних законодавчих актів та взагалі не досліджували відповідність доводів прокурора про їх порушення фактичним обставинам щодо розташування спірної земельної ділянки в межах певної функціональної зони, передбаченої Генеральним планом м. Херсон, дотримання мети використання цієї ділянки згідно з містобудівною документацією при наданні її в оренду або ж внесення відповідних змін до генерального плану тощо. Тобто судами не встановлено фактичні обставини, визначені прокурором у якості підстав звернення з позовом у даній справі, та, відповідно, не надано їм належної правової оцінки.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку про недотримання судами першої та апеляційної інстанцій при вирішенні спору в справі вимог ст.ст. 43, 47, 43, 84, 105 ГПК України щодо повного і всебічного встановлення усіх обставин справи, тому рішення і постанова підлягають скасуванню як такі, що не відповідають нормам матеріального та процесуального права.

Оскільки касаційна інстанція обмежена у праві оцінки доказів, наданих сторонами у справі, а право оцінки доказів належить до повноважень судів першої та апеляційної інстанцій з додержанням принципу рівності сторін у процесі, справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення на підставі відповідних доказів усіх суттєвих обставин справи щодо відповідності оспорюваного пункту рішення та договору оренди вимогам чинного законодавства.

Керуючись ст.ст. 108, 1115, 1117, 1119-12 ГПК України, Вищий господарський суд України

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу задовольнити частково.

2. Постанову Одеського апеляційного господарського суду від 30.01.12 та рішення господарського суду Херсонської області від 13.12.11 у справі №5024/2331/2011 скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Головуючий А.Уліцький

Судді Г.Мачульський

Л.Рогач