Рішення № 137030460, 02.06.2026, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 червня 2026 року м. Київ справа №640/10783/19

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Жука Р.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю науково-виробниче підприємство

«Енергія-Новояворівськ»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики

та комунальних послуг

про визнання протиправною та скасування постанови від 14.12.2018 №1939,-

В С Т А Н О В И В:

І. Зміст позовних вимог.

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся Товариство з обмеженою відповідальністю «Енергія Новояворівськ» з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, з адміністративним позовом в якому просило суд:

- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №1939 від 14.12.2018.

ІІ. Виклад позиції позивача та заперечень відповідача.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржувана постанова НКРЕКП від 14.12.2018 № 1939 є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки прийнята з порушенням вимог законодавства та без належного дослідження фактичних обставин справи. Позивач вказує, що НКРЕКП застосувала санкцію у вигляді зупинення дії ліцензії з порушенням встановлених законом строків, оскільки постанова була прийнята через дев`ять днів після складання акта перевірки від 05.12.2018 № 389.

Крім того, позивач зазначає, що на момент проведення перевірки був об`єктивно позбавлений можливості надати частину запитуваних документів та забезпечити належні умови для її проведення, оскільки майновий комплекс Новояворівської ТЕЦ був арештований та переданий в управління АРМА, а згодом - управителю ПП «Гарант Енерго М». Також позивач посилається на вилучення значної частини фінансово-господарської документації правоохоронними органами в межах кримінальних проваджень. На думку позивача, НКРЕКП була обізнана про зазначені обставини, однак не врахувала їх при прийнятті спірної постанови та безпідставно дійшла висновку про порушення ліцензійних умов.

Відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому останній заперечував проти задоволення позовних вимог та просив відмовити в їх задоволенні, оскільки оскаржуване рішення прийнято відповідно до норм чинного законодавства.

Заперечуючи проти задоволення позову, НКРЕКП зазначила, що постанова від 14.12.2018 № 1939 прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством.

Відповідач вказує, що при проведенні перевірки було встановлено низку порушень ліцензійних умов, зокрема несвоєчасне подання звітності за формами № 1-НКРЕ та № 6-НКРЕ-енерговиробництво, порушення строків подання фінансової звітності, ненадання документів та інформації, необхідних для здійснення державного контролю, а також недотримання вимог щодо провадження ліцензованої діяльності із застосуванням заявлених засобів провадження діяльності.

Крім того, відповідач вважає безпідставними доводи позивача щодо порушення строків застосування санкції, посилаючись на спеціальне правове регулювання, встановлене Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Порядком контролю, затвердженим постановою НКРЕКП № 428. На думку відповідача, процедура розгляду акта перевірки та прийняття рішення була повністю дотримана, а наведені позивачем обставини щодо передачі майна в управління АРМА та вилучення документів не спростовують встановлених перевіркою порушень ліцензійних умов. Також НКРЕКП звернула увагу суду на те, що у 2023 році ліцензія позивача була анульована окремою постановою Регулятора, яка не була оскаржена.

ІІІ. Заяви (клопотання) учасників справи, інші процесуальні дій у справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019 (суддя Арсірій Р.О.) відкрито провадження в адміністративній справи у порядку спрощеного позовного провадження.

Законом України від 13.12.2022 №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон №2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних Закону №2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

14.12.2022 вказаний Закон був опублікований в газеті «Голос України» №254 та набрав чинності 15.12.2022.

На адресу Київського окружного адміністративного суду супровідним листом «Про скерування за належністю справи» надійшли матеріали даної адміністративної справи №640/10783/19.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Жуку Р.В.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 11.09.2024 прийнято адміністративну справу №640/10783/19 до провадження. Розгляд справи ухвалено здійснити за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Частиною п`ятою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.

Згідно частини другої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання. Якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів, а у випадках визначених статтею 263 цього Кодексу, - через п`ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі.

З урахуванням викладеного, керуючись положеннями частини другої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України наявні підстави для розгляду справи в порядку письмового провадження.

ІV. Обставини встановлені судом, та зміст спірних правовідносин.

Товариство з обмеженою відповідальністю науково-виробниче підприємство «Енергія-Новояворівськ» (ЄДРПОУ 23789941) (далі ТОВ НВП «Енергія-Новояворівськ») є суб`єктом господарювання, який здійснював діяльність з виробництва теплової енергії на підставі безстрокової ліцензії на право провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, виданої відповідно до постанови НКРЕКП від 14.09.2015 № 2301.

З матеріалів справи судом встановлено, що на підставі Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2018 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1425, постанови НКРЕКП від 30.08.2018 № 935 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2018 року» та посвідчення на проведення планової перевірки від 12.10.2018 № 225, відповідачем проведено планову перевірку дотримання ТОВ НВП «Енергія-Новояворівськ» вимог законодавства у сфері теплопостачання та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії.

За результатами проведеної перевірки складено Акт планової перевірки від 05.12.2018 № 389, яким встановлено ряд порушень законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, зокрема:

- порушення підпункту 22 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо надання до органу ліцензування документів, необхідних для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування;

- порушення пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов № 308 щодо дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання, а саме пункту 2.7 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії», та пункту 2.9 Інструкції щодо заповнення форми звітності» 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії», затверджених постановою НКРЕ від 04 жовтня 2012 року №1285 щодо забезпечення достовірності інформації. зазначеної у формі звітності №6-HКРE-енерговиробництво та у формі звітності № 1-НКРЕ;

- порушення пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов № 540 щодо провадження ліцензованої діяльності відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, іншими числі згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документам, а саме пунктом 2.7. Інструкції щодо заповнення форми звітності № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії», та пунктом 2.9 Інструкції щодо заповнення, форми звітності № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії», затверджених постановою НКРЕ від 04 жовтня 2012 року №1285 щодо забезпечення достовірності інформації, зазначеної у формі звітності № 6-НКРЕ-енерговиробництво та у формі звітності №1-НКРЕ;

- порушення пункту 2.3 Ліцензійних умов № 540 щодо розрахунку тарифів на відпуск теплової енергії, виробленої на теплогенеруючих потужностях ліцензіата, а саме пункту 15 Порядку розрахунку тарифів на електричну та теплову енергію, що виробляється на ТЕЦ, ТЕС, АЕС та на установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затвердженого постановою НКРЕ від 12.10.2005 № 896, в частині невиконання Ліцензіатом ІП в повному обсязі;

- порушення пункту 22 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308, пункту 3.1 Ліцензійних умов № 540 щодо надання до органу ліцензування документів, інформації та звітності, необхідної для виконання органом ліцензування своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені органом ліцензування; щодо провадження ліцензованої діяльності відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, у тому числі згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документам, а саме пунктом 2.2 Інструкції щодо заповнення форми звітності № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії» та пунктом2.3 Інструкції щодо заповнення форми звітності №6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії», затверджених постановою НКРЕ від 04 жовтня 2012 року № 1257 щодо надання: щомісяця (до 15 числа місяця, наступного після звітного) поштою на паперовому носії та електронною поштою до НКРЕКП та територіального підрозділу НКРЕКП у відповідному регіоні форми звітності № 1-НКРЕ; щокварталу (не пізніше 25 числа наступного місяця після звітного періоду) поштою паперовому носії та електронною поштою до НКРЕКП та територіального підрозділу КРЕКП у відповідному регіоні форми звітності № 6-НКРЕ-енерговиробництво.

Позивачем було подано заперечення на акт перевірки, які надійшли до НКРЕКП після прийняття рішення за результатами розгляду акта перевірки.

За результатами розгляду Акта планової перевірки № 389 на засіданні НКРЕКП, проведеному у формі відкритого слухання, відповідачем прийнято постанову від 14.12.2018 № 1939 «Про зупинення дії ліцензії на право провадження діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії ТЗОВ НВП «Енергія-Новояворівськ», якою зупинено до 24.09.2019 дію ліцензії позивача та зобов`язано останнього у термін до 26 грудня 2018 року подати уточнену звітність за формою № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та терпливої енергії» за січень-грудень 2016 року та січень-грудень 2017 роки.

Крім того, зазначеною постановою Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики було зобов`язано підготувати та винести на засідання НКРЕКП проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на виробництво теплової енергії для ТОВ НВП «Енергія-Новояворівськ» шляхом його зменшення на загальну суму 24 545,00 тис. грн без ПДВ, у тому числі: на 4 371,73 тис. грн без ПДВ у зв`язку з економією коштів, що склалась внаслідок недотримання структури витрат, затверджених у тарифі на виробництво теплової енергії у 2016 році; на 4 770,63 тис. грн без ПДВ у зв`язку з економією коштів, що склалась внаслідок недотримання структури витрат, затверджених у тарифі на виробництво теплової енергії у 2017 році; на 15 384,72 тис. грн без ПДВ у зв`язку з економією коштів за статтею витрат «Паливо» при здійсненні діяльності з виробництва теплової енергії у 2016 році; а також на 17,92 тис. грн без ПДВ у зв`язку з непрофінансуванням та неосвоєнням коштів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік.

Не погоджуючись із зазначеною постановою, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом про визнання її протиправною та скасування.

Крім того, судом встановлено, що постановою НКРЕКП від 10.01.2023 № 31 «Про анулювання ліцензії з виробництва теплової енергії, виданої ТЗОВ НВП «Енергія-Новояворівськ» позивачу анульовано безстрокову ліцензію на право провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії. Підставою для прийняття вказаної постанови став Акт про відмову ліцензіата у проведенні планової перевірки від 20.12.2022 № 365. Доказів оскарження зазначеної постанови матеріали справи не містять.

Отже, спір між сторонами виник у зв`язку з прийняттям НКРЕКП постанови від 14.12.2018 № 1939 та стосується правомірності застосування до позивача заходу державного регулювання у вигляді зупинення дії ліцензії за порушення вимог законодавства та ліцензійних умов, встановлених під час проведення планової перевірки.

V. Оцінка суду.

Надаючи правову оцінку обґрунтованості аргументам, наведеними учасниками справи, суд дійшов наступних висновків.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII).

Відповідно до статті 1 Закону № 1540-VIII (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до статті 2 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема:

1) у сфері енергетики:

- діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії;

- діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу;

діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопровідним транспортом.

Частиною першою статті 3 Закону № 1540-VIII перебачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є:

1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів;

3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав;

4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами;

5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури;

6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг;

7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища;

8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг;

10) інші завдання, передбачені законом.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 1540-VIII основними принципами діяльності Регулятора є:

1) законність;

2) самостійність і незалежність у межах, визначених законом;

3) компетентність;

4) ефективність;

5) справедливість;

6) прогнозованість та своєчасність прийняття рішень;

7) адресність регулювання;

8) неупередженість та об`єктивність під час прийняття рішень;

9) відкритість і прозорість, гласність процесу державного регулювання;

10) недопущення дискримінації;

11) відповідальність за прийняті рішення.

Згідно пункту 11 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов.

Особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послу визначені статтею 19 Закону № 1540-VIII.

Частинами першою та другою статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

За приписами частини п`ятої статті 19 Закону № 1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

Відповідно до частини 6 статті 19 Закону № 1540-VIII планові перевірки суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, проводяться не частіше одного разу на рік відповідно до річних планів, які затверджуються Регулятором до 1 грудня року, що передує плановому, та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.

План здійснення заходів державного контролю на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять днів до початку відповідного планового періоду.

Планова виїзна перевірка проводиться за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за 10 днів до дня його початку.

Строк проведення планової виїзної перевірки не може перевищувати 15 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - п`яти робочих днів.

У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення планової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до семи робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.

Щорічно, до 1 червня, Регулятор готує звіт про виконання річного плану державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, за попередній рік, який включається до річного звіту про діяльність Регулятора та підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора.

Позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги, посилається на те, що відповідачем порушено строки застосування заходів реагування, встановлені частиною сьомою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки за результатами проведеної перевірки НКРЕКП не було протягом п`яти робочих днів з дня завершення перевірки складено припис, розпорядження чи інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.

Надаючи оцінку вказаним доводам, суд зазначає таке.

Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу державного нагляду (контролю), орган державного нагляду (контролю) у разі необхідності вжиття заходів реагування протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу складає припис, розпорядження або інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення такого заходу.

Разом із тим спірні правовідносини виникли у сфері державного регулювання діяльності ліцензіатів НКРЕКП та врегульовані спеціальним Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» №1540-VIII.

Так, частиною п`ятою статті 19 Закону №1540-VIII встановлено спеціальний порядок розгляду результатів перевірки ліцензіата. Зокрема, після складення акта перевірки суб`єкт господарювання має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта. Після цього акт перевірки разом із поясненнями ліцензіата підлягає розгляду на засіданні Регулятора, за результатами якого приймається рішення про застосування відповідної санкції.

На виконання зазначених законодавчих положень НКРЕКП постановою від 14.06.2018 №428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі Порядок №428).

Відповідно до пункту 5.4 Порядку №428 у разі виявлення порушень акт про результати перевірки розглядається на засіданні НКРЕКП, що проводиться у формі відкритого слухання, не пізніше п`яти робочих днів після отримання від ліцензіата письмових пояснень та обґрунтувань до акта перевірки, але не пізніше десяти робочих днів з дати отримання ліцензіатом акта про результати перевірки. За результатами такого розгляду НКРЕКП приймає рішення про застосування до ліцензіата санкцій, передбачених законом.

Отже, на відміну від загальної процедури, визначеної Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», спеціальним законодавством у сфері державного регулювання енергетики передбачено окремий порядок розгляду результатів перевірок ліцензіатів НКРЕКП, який включає надання ліцензіату можливості подати заперечення до акта перевірки та їх розгляд Регулятором до прийняття рішення про застосування санкцій.

Суд враховує, що акт перевірки №389 було складено та вручено позивачу 05.12.2018, а оскаржувану постанову прийнято НКРЕКП 14.12.2018 за результатами розгляду акта на відкритому засіданні Регулятора. Таким чином, відповідач діяв у межах процедури та строків, визначених статтею 19 Закону №1540-VIII та Порядком №428.

За таких обставин суд погоджується з доводами відповідача про те, що при вирішенні питання щодо застосування санкцій до ліцензіата підлягали застосуванню саме спеціальні норми Закону №1540-VIII та Порядку №428, а не загальні положення частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Суд враховує, що Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» є спеціальним законом, який визначає особливості здійснення державного контролю щодо суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, порядок проведення перевірок та застосування заходів впливу до ліцензіатів.

Водночас Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є актом загального характеру, який регулює здійснення державного нагляду (контролю) у різних сферах господарської діяльності.

За загальновизнаним принципом права lex specialis derogat legi generali спеціальна норма має перевагу над загальною. Отже, при вирішенні питання щодо порядку розгляду результатів перевірки та застосування санкцій до ліцензіата НКРЕКП підлягали застосуванню положення статті 19 Закону №1540-VIII та Порядку №428 як спеціального регулювання.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2018 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1425 (зі змінами), постанови НКРЕКП від 30.08.2018 № 935 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2018 року» та посвідчення на проведення планової перевірки від 12.10.2018 № 225, відповідачем проведено планову перевірку дотримання ТОВ НВП «Енергія-Новояворівськ» вимог законодавства у сфері теплопостачання та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії.

Таким чином, планова перевірка ТОВ НВП «Енергія-Новояворівськ» була проведена НКРЕКП на підставі річного Плану здійснення заходів державного контролю на 2018 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1425, та постанови НКРЕКП від 30.08.2018 № 935, прийнятих відповідно до частини шостої статті 19 Закону № 1540-VIII.

За результатами проведеної перевірки складено Акт планової перевірки від 05.12.2018 № 389, який став підставою для розгляду питання на засіданні НКРЕКП та прийняття оскаржуваної постанови від 14.12.2018 № 1939.

Відповідно до статті 22 Закону № 1540-VIII суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Відтак, законодавець наділив НКРЕКП повноваженнями здійснювати державний контроль за дотриманням ліцензіатами вимог законодавства та ліцензійних умов, а у разі встановлення порушень застосовувати передбачені законом заходи впливу, зокрема зупинення дії ліцензії.

Разом з тим застосування таких заходів повинно відповідати принципам законності, обґрунтованості та пропорційності, закріпленим у статтях 2 та 19 Конституції України, статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та статті 22 Закону № 1540-VIII.

У постанові від 14.04.2025 у справі № 260/1008/24 Верховний Суд вказав, що у справах щодо оскарження рішень (постанов) контролюючих органів про накладення санкцій суди не мають обмежуватися лише перевіркою дотримання таким органом процедури притягнення суб`єкта господарювання до відповідальності, але й повинні надавати оцінку обґрунтованості та пропорційності адміністративного акта.

Верховний Суд у постанові від 21.04.2021 у справі №480/2675/20 виклав правовий висновок, відповідно до якого якщо за результатом проведеної у встановленому порядку перевірки НКРЕКП виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог частини п`ятої статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», є дискреційним повноваженням НКРЕКП.

Судом встановлено, що Актом планової перевірки від 05.12.2018 № 389 зафіксовано низку порушень Ліцензійних умов № 540 та Ліцензійних умов № 308, зокрема: несвоєчасне подання форм звітності № 1-НКРЕ та № 6-НКРЕ-енерговиробництво; подання недостовірної інформації у зазначених формах звітності; неподання частини документів та інформації на вимогу НКРЕКП; провадження діяльності за відсутності підтвердження використання заявлених засобів провадження діяльності; інші порушення ліцензійних умов, детально наведені в акті перевірки.

При цьому, позивач фактично не заперечує окремі випадки несвоєчасного подання звітності та неможливість надання частини документів під час перевірки, посилаючись при цьому на їх вилучення правоохоронними органами та передачу майнового комплексу в управління АРМА.

Разом із тим сам факт встановлення порушень ліцензійних умов не є безумовною підставою для висновку про правомірність застосованої санкції, оскільки зі змісту частини третьої статті 22 Закону № 1540-VIII вбачається, що при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Як вбачається зі змісту Акта перевірки, позивачем допущено систематичне неподання та несвоєчасне подання звітності до НКРЕКП, подання недостовірних відомостей у звітних формах, ненадання документів та інформації на вимогу Регулятора, а також порушення вимог щодо підтвердження здійснення ліцензованої діяльності із використанням заявлених засобів провадження господарської діяльності.

Так, відповідно до пункту 3.1 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕ від 26.04.2006 № 540 (чинних до 19.05.2017), ліцензіат зобов`язаний провадити ліцензовану діяльність відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, у тому числі згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документами.

Аналогічний обов`язок передбачений пунктом 3.1 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22.03.2017 № 308, відповідно до якого ліцензіат зобов`язаний дотримуватись вимог законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про теплопостачання» та інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність у сфері теплопостачання.

З матеріалів справи вбачається, що під час перевірки НКРЕКП встановлено порушення позивачем вимог Інструкції щодо заповнення форми звітності № 1-НКРЕ (місячна) «Звіт про використання палива ліцензіатом з виробництва електричної та теплової енергії» та Інструкції щодо заповнення форми звітності № 6-НКРЕ-енерговиробництво (квартальна) «Звіт про ліцензовану діяльність суб`єктів господарювання з виробництва електричної та теплової енергії», затверджених постановою НКРЕ від 04.10.2012 № 1257.

Зокрема, перевіркою встановлено порушення пункту 2.9 Інструкції щодо форми № 1-НКРЕ та пункту 2.7 Інструкції щодо форми № 6-НКРЕ-енерговиробництво в частині забезпечення достовірності інформації, зазначеної ліцензіатом у відповідних формах звітності. Крім того, встановлено порушення пункту 2.2 Інструкції щодо форми № 1-НКРЕ та пункту 2.3 Інструкції щодо форми № 6-НКРЕ-енерговиробництво, які зобов`язували ліцензіата подавати відповідну звітність до НКРЕКП та її територіального підрозділу у визначені строки.

Як убачається з Акта перевірки № 389, форми звітності № 1-НКРЕ та № 6-НКРЕ-енерговиробництво протягом 2015 2017 років подавалися позивачем із порушенням встановлених строків, а окремі форми звітності надсилалися лише електронною поштою без подання на паперовому носії, що не відповідало вимогам постанови НКРЕ від 04.10.2012 № 1257.

Також перевіркою встановлено порушення підпункту 22 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308, яким передбачено обов`язок ліцензіата надавати органу ліцензування документи, інформацію та звітність, необхідні для виконання ним своїх повноважень, в обсягах та у строки, встановлені НКРЕКП.

З матеріалів справи вбачається, що під час проведення перевірки позивач не надав значну кількість документів, витребуваних комісією з перевірки, зокрема штатні розписи, документи, що подавалися для отримання ліцензії, журнали-ордери, оборотні відомості, головну книгу, технічну документацію на обладнання, документи щодо виконання інвестиційної програми, інформацію про оснащення приладами обліку, дозволи на викиди забруднюючих речовин, документи щодо проведення закупівель та інші документи, необхідні для здійснення державного контролю.

Крім того, Актом № 389 встановлено порушення пункту 2.3 Ліцензійних умов № 540 щодо дотримання порядку формування тарифів на теплову енергію, а саме пункту 15 Порядку розрахунку тарифів на електричну та теплову енергію, затвердженого постановою НКРЕ від 12.10.2005 № 896, що полягало у невиконанні інвестиційної програми у повному обсязі.

Зазначені порушення безпосередньо стосуються здійснення Регулятором покладених на нього законом функцій державного контролю, тарифного регулювання та моніторингу діяльності ліцензіатів.

Суд звертає увагу, що подання ліцензіатом достовірної та своєчасної звітності є одним із основних обов`язків суб`єкта господарювання у сфері державного регулювання енергетики, оскільки саме на підставі відповідної звітної інформації НКРЕКП здійснює аналіз діяльності ліцензіатів, контроль за дотриманням структури тарифів, оцінку економічної обґрунтованості витрат та приймає регуляторні рішення.

Тому подання недостовірної інформації та систематичне порушення порядку звітування не можуть розцінюватися як виключно формальні порушення.

Посилання позивача на вилучення документів правоохоронними органами та передачу майнового комплексу в управління АРМА не спростовують встановлених перевіркою порушень, оскільки не звільняють ліцензіата від виконання обов`язків щодо подання звітності та взаємодії з Регулятором, а також не свідчать про відсутність можливості повідомити НКРЕКП про відповідні обставини та вжити заходів для належного виконання ліцензійних умов.

Суд також враховує, що передача майнового комплексу в управління АРМА та вилучення окремих документів правоохоронними органами відбулися у 2018 році, тоді як значна частина встановлених порушень стосується звітності та діяльності позивача за 2015 2017 роки.

Відтак зазначені обставини не можуть спростовувати факти порушень, допущених до передачі активів в управління АРМА, а також не свідчать про відсутність вини ліцензіата щодо несвоєчасного подання звітності.

Враховуючи характер, кількість та тривалість встановлених порушень, їх значення для здійснення державного регулювання у сфері теплопостачання, а також необхідність забезпечення достовірності даних, що подаються ліцензіатами до Регулятора, суд дійшов висновку, що застосування НКРЕКП санкції у вигляді зупинення дії ліцензії не виходило за межі наданих законом дискреційних повноважень та відповідало принципу пропорційності, передбаченому статтею 22 Закону №1540-VIII. При цьому суд враховує, що зупинення дії ліцензії було застосовано не безстроково, а до 24.09.2019, тобто мало тимчасовий характер та було спрямоване на усунення виявлених порушень.

Суд також враховує правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 26.07.2023 у справі № 200/3265/21-а, від 24.04.2024 у справі № 440/12985/21 та від 14.04.2025 у справі № 260/1008/24 відповідно до яких суб`єкт владних повноважень при застосуванні санкції повинен дотримуватись принципу пропорційності та наводити мотиви застосування саме обраного заходу впливу.

Разом з тим суд зазначає, що оцінка правомірності рішення суб`єкта владних повноважень здійснюється з урахуванням не лише формального змісту мотивувальної частини такого рішення, а й усіх обставин, які були встановлені під час здійснення контрольного заходу та покладені в основу його прийняття.

Як встановлено судом, порушення, зафіксовані в Акті перевірки №389, не були поодинокими або формальними. Позивачем протягом тривалого періоду допускалося несвоєчасне подання обов`язкової звітності, подання недостовірних відомостей у звітності, невиконання інвестиційної програми, а також ненадання Регулятору значного обсягу документів та інформації, необхідних для здійснення державного контролю.

Суд також враховує, що встановлені порушення стосувалися виконання основних обов`язків ліцензіата у сфері державного регулювання діяльності з виробництва теплової енергії, зокрема обов`язку забезпечувати достовірність звітності та своєчасно надавати інформацію Регулятору. Такі порушення безпосередньо впливають на можливість НКРЕКП здійснювати ефективний державний контроль у відповідній сфері.

Зі змісту постанови №1939 та Акта перевірки №389 вбачається, що рішення про зупинення дії ліцензії було прийнято саме з огляду на сукупність встановлених порушень, їх систематичний характер та обсяг. При цьому позивач не надав належних та допустимих доказів, які б спростовували встановлені перевіркою факти порушень або свідчили про очевидну невідповідність застосованого заходу тяжкості виявлених порушень.

За таких обставин суд дійшов висновку, що встановлені під час перевірки обставини свідчили про наявність достатніх підстав для застосування НКРЕКП заходу впливу у вигляді зупинення дії ліцензії, а тому самі по собі доводи позивача щодо недостатнього мотивування санкції не свідчать про протиправність оскаржуваної постанови.

Таким чином, суд не вбачає підстав для висновку про протиправність постанови НКРЕКП від 14.12.2018 №1939.

Окремо суд вважає за необхідне звернути увагу на доводи відповідача про те, що постановою НКРЕКП від 10.01.2023 № 31 анульовано ліцензію ТОВ НВП «Енергія-Новояворівськ» на провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії.

Разом з тим зазначена обставина не впливає на оцінку правомірності постанови НКРЕКП від 14.12.2018 № 1939, оскільки предметом розгляду у цій справі є перевірка відповідності оскаржуваного рішення критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, станом на момент його прийняття.

Відтак подальше анулювання ліцензії позивача у 2023 році не може бути самостійною підставою для відмови у задоволенні позову та не спростовує доводів сторін щодо законності чи протиправності постанови НКРЕКП від 14.12.2018 № 1939, яка є предметом оскарження у цій справі.

Згідно положень статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна подати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона.

Тобто, обов`язок доводити суду обґрунтованість своїх тверджень або заперечень одночасно покладено на усіх учасників процесу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, дійшов висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню, оскільки оскаржуване рішення відповідає критеріям, наведеним у частині 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

VІ. Судові витрати.

Відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відмови в задоволенні позовних вимог відмовлено, сплачений судовий збір відшкодуванню не підлягає.

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 139, 143, 242-246, 255, 260-263, 287, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Копію рішення надіслати учасникам справи.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Жук Р.В.