Рішення № 136988746, 01.06.2026, Вінницький окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

01 червня 2026 р. Справа № 826/21885/15

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дончика Віталія Володимировича, розглянувши у письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області до Північного офісу Держаудитслужби, за участю третіх осіб: Приватного акціонерного товариства «Броварське шляхово - будівельне управління №50», Дочірнього підприємства «Київське обласне дорожнє управління» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України», Приватного підприємства «Автомагістраль», Публічного акціонерного товариства «Уманьавтодор», Державного підприємства «ШРБУ №100» про скасування вимоги про усунення порушень

в с т а н о в и в :

09.09.2015 року Служби автомобільних доріг у Київській області звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Служби автомобільних доріг у Київській області до Державної фінансової інспекції України в Київській області, у якому просив:

- скасувати вимоги Державної фінансової інспекції України в Київській області визначені пунктами 1, 2, 3, 5 у листі про усунення порушень від 10.08.2015 року № 10-06-14-14/6231.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.09.2015 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено її до розгляду на 06.10.2015 року.

06.10.2015 року представник позивача подав клопотання про призначення судово-економічної експертизи та залучення до справи третіх осіб.

Ухвалою суду від 06.10.2015 року, занесеною до протоколу судового засідання, залучено третіх осіб та відкладено розгляд справи на 20.10.2015 року.

20.10.2015 року представник позивача подав клопотання про долучення до матеріалів справи листа Державної казначейської служби України.

20.10.2015 року третя особа ПрАТ «Броварське шляхово - будівельне управління №50» подало письмові пояснення, у яких просило позовні вимоги задовольнити.

20.10.2015 року відповідач подав заперечення на адміністративний позов, у якому просить відмовити у задоволенні адміністративного позову.

Ухвалою суду від 20.10.2015 року, занесеною до протоколу судового засідання, відкладено розгляд справи на 05.11.2015 року.

05.11.2015 представник відповідача подала клопотання про відкладення розгляду справи.

05.11.2015 року третя особа ПАТ «Уманьавтодор» подало письмові пояснення, у яких просило позовні вимоги задовольнити.

Ухвалою суду від 19.11.2015 року, занесеною до протоколу судового засідання, відкладено розгляд справи на 08.12.2015 року.

Ухвалою суду від 08.12.2015 року, занесеною до протоколу судового засідання, відкладено розгляд справи на 21.01.2016 року.

21.01.2016 року представник позивача подав клопотання про призначення судово-економічної експертизи.

21.01.2016 року представник позивача подав заяву про зменшення позовних вимог, у якій просить:

- скасувати вимоги Державної фінансової інспекції в Київській області визначені пунктом 1 згідно листа про усунення порушень від 10.08.2015 року №10-06-14-14/6231 із врахуванням змін відповідно до листа Державної фінансової інспекції в Київській області від 07.12.2015 року № 10-06-14-14/9115 на суму 1 261,32 тис. грн.;

- скасувати вимоги Державної фінансової інспекції в Київській області визначені пунктом 3 згідно листа про усунення порушень від 10.08.2015 року №10-06-14-14/6231 із врахуванням змін відповідно до листа Державної фінансової інспекції в Київській області від 07.12.2015 року №10-06-14-14/9115 на суму 43,1 тис. грн.;

- скасувати вимоги Державної фінансової інспекції в Київській області визначені пунктом 5 згідно листа про усунення порушень від 10.08.2015 року №10-06-14-14/6231 із врахуванням змін відповідно до листа Державної фінансової інспекції в Київській області від 07.12.2015 року №10-06-14-14/9115 на суму 632,06 тис. грн., а всього вимог на суму 1936,48 тис. грн.

Ухвалою суду від 28.01.2016 року зупинено провадження в адміністративній справі №826/21885/15 до одержання результатів від Київського науково-дослідного інституту судових експертиз.

Ухвалою суду від 01.02.2016 року виправлено описку у вступній та описовій частинах ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва про призначення судово економічної експертизи №826/21885/15 від 28.01.2016 р., а саме: замість невірно вказаної третьої особи Відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» зазначено вірну Державне підприємство «ШРБУ №100».

16.05.2016 року до суду надійшло повідомлення про неможливість надання висновку №7246/16-45 від 16.05.2016 року .

Ухвалою суду від 17.05.2016 року поновлено провадження у справі та призначено справу до судового розгляду.

10.06.2016 року представник позивача подав заяву про ознайомлення з матеріалами справи.

Ухвалою суду від 21.06.2016 року, занесеною до протоколу судового засідання, розгляд справи відкладено на 02.08.2016 року.

Ухвалою суду від 02.08.2016 року клопотання представника позивача про призначення комплексної будівельно-технічної та економічної експертизи - задоволено частково.

Зупинено провадження в адміністративній справі №826/21885/15 до одержання результатів від Київського науково-дослідного інституту судових експертиз.

Ухвалу та матеріали адміністративної справи №826/21885/15 надіслано Київському науково-дослідному інституту судових експертиз.

Зобов`язано Київський науково-дослідний інститут судових експертиз надати суду та сторонам після закінчення судової експертизи експертний висновок.

23.06.2017 року до Київського науково-дослідному інституту судових експертиз (03057, м. Київ, вул. Смоленська, 6) направлено справу №826/21885/15 в трьох томах.

01.11.2017 року на адресу суду Київським науково-дослідним інститутом судових експертиз направлено повідомлення № 139935/17-42/13936/17-15 про неможливість надання висновку комплексної судової будівельно-технічної та економічної експертизи

04.05.2018 року представник відповідача подав клопотання про заміну відповідача: Державну фінансову інспекцію України в Київській області на Північний офіс Держаудитслужби, а також просив повідомити про розгляд справи.

Вподальшому, Законом України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13.12.2022 року № 2825-IX (далі - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

До початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом, крім випадку, передбаченого абзацом 4 цього пункту.

Інші адміністративні справи, які не розглянуті Окружним адміністративним судом міста Києва, у тому числі ті, що передані до Київського окружного адміністративного суду до набрання чинності Законом № 3863, але не розподілені між суддями (крім справ, підсудність яких визначена ч. 1 ст. 27, ч. 3 ст. 276, ст. ст. 289-1, 289-4 КАС України), передаються на розгляд та вирішення іншим окружним адміністративним судам України шляхом їх автоматизованого розподілу між цими судами з урахуванням навантаження, за принципом випадковості та відповідно до хронологічного надходження справ у порядку, визначеному Державною судовою адміністрацією України. Справи, підсудність яких визначена ч. 1 ст. 27, ч. 3 ст. 276, ст. ст. 289-1, 289-4 КАС України, до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

На підставі пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2825 (в редакції Закону №3863) проведений автоматизований розподіл адміністративних справ, які не розглянуті Окружним адміністративним судом міста Києва, між окружними адміністративними судами України з урахуванням навантаження, за принципом випадковості та відповідно до хронологічного надходження справ відповідно до Порядку передачі судових справ, нерозглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва, затвердженому наказом Державної судової адміністрації України від 16.09.2024 року №399.

За результатами автоматизованого розподілу адміністративних справ, які не розглянуті Окружним адміністративним судом міста Києва, між окружними адміністративними судами України, справа № 826/21885/15 передана на розгляд та вирішення Вінницькому окружному адміністративному суду.

03.03.2025 року автоматизованою системою документообігу суду, відповідно до статті 31 КАС України, визначено головуючого суддю у даній справі Дончика В.В.

Ухвалою суду від 21.03.2025 року прийнято до свого провадження адміністративну справу №826/21885/15. Запропоновано учасникам справи у 15-денний строк з дня отримання копії даної ухвали надати суду письмові пояснення: щодо актуальності цього спору та процесуальної позиції по суті заявлених позовних вимог; чи подавались до Окружного адміністративного суду міста Києва чи Київського окружного адміністративного суду (після передачі справи до нього) заяви/клопотання з процесуальних питань, окрім тих, що зазначені в цій ухвалі. Зобов`язано учасників справи, у разі зміни фактичних обставин у даній справі, вибуття або заміни сторони у відносинах, щодо яких виник спір, повідомити суду про таке протягом п`ятнадцяти днів з дня отримання цієї ухвали.

07.04.2025 року на виконання вимог ухвали суду від 2.03.2025 року Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області подала заяву, у якій вказала, що відповідно до наказу Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України № Н-118 від 31.03.2023 «Про деякі питання діяльності Служби автомобільних доріг у Київській області» перейменовано Службу автомобільних доріг у Київській області на Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області.

Враховуючи наведене, просить здійснювати розгляд справи № 826/21885/15 з належною назвою позивача Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області відповідно до актуальної назви юридичної особи за кодом ЄДРПОУ 26345736.

Ухвалою суду від 01.06.2026 року заяву представника відповідача задоволено. Замінено первісного відповідача Державну фінансову інспекцію України в Київській області на її правонаступника - Північний офіс Держаудитслужби.

Вивчивши матеріали справи та оцінивши наявні у ній докази в їх сукупності суд встановив наступне.

Служба автомобільних доріг у Київській області наразі перейменована на Службу відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області.

Відповідно до п. 1.1.4.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в Київській області на І квартал 2015 року та на підставі направлень Державної фінансової інспекції України в Київській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Київській області за період з 01.07.2012 року по 31.03.2015 року.

За результатами ревізії, 06.07.2015 року Державною фінансовою інспекцією України в Київській області складено Акт Ревізії фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Київській області за період з 01.07.2012 року по 31.03.2015 року №06-20/048 (далі - Акт ревізії).

Листом від 16.07.2015 року №18c/1908 Служба автомобільних доріг у Київській області надала заперечення на Акт ревізії.

За результатами розгляду, листом Державної фінансової інспекції України в Київській області від 05.08.2015 року №10-06-14-14/6102 розглянуто заперечення до Акту ревізії від 06.07.2015 року №06-20/048 та направлено висновки на заперечення до Акта ревізії.

З метою повного усунення виявлених в ході проведення контрольного заходу порушень, Службі автомобільних доріг у Київській області направлено письмову вимогу від 10.08.2015 №10-06-14-14/6231 «Про усунення порушень виявлених ревізією» у строк до 10.09.2015 року.

21.08.2015 року та 07.09.2015 року Служба автомобільних доріг у Київській області подала скарги на дії посадових осіб, які провели ревізію та висновки в Акті ревізії та вимоги відповідача.

Листом Державної фінансової інспекції України в Київській області від 07.12.2015 року №24-14/664 повідомлено, що скарги від 21.08.2015 року та від 07.09.2015 року розглянуто та надано висновки листом від 05.08.2015 року №10-06-14-14/6102.

07.12.2015 року Державна фінансова інспекція України в Київській області прийняла уточнену вимогу «Про усунення порушень виявлених ревізією» від 07.12.2015 року №10-06-14-14/9115, якою встановлено ряд порушень законодавства, що відображені в Акті ревізії від 06.07.2025 року №06-20/048, а саме:

1) Порушення вимог п.п. 3.2.7.3, 3.3.3.3, 3.3.10.1 Правил визначення вартості будівництва, затверджених наказом від 27.08.2000 №174 із змінами і доповненнями, п. 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правил визначення вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013№ 293, додатку Ж до Правил визначенні вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд, затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України (Укравтодор) від 02.10.2012 року №371 (СОУ 42.1-37641918-085:2012) та Додатку 3 до Порядку визначення вартості будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонтів автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення) (ВБН Д.1.1-218-1-2001, п.п: 2,13, 2,14, 2.20 ВБН В.3.2-218-2003, п. 2.18 ВБН Д.1.1-218-1-2001, п.п. 5.151, 5.153 СОУ 42.1-7641918-085:2012 "Правила визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших, транспортних споруд, призвели до втрат на суму - 1261,32 тис. грн., у тому числі порушень, пов?язаних із виконанням ремонтно-будівельних робіт 1261,32 тис. грн., чим завдало збитків на відповідну суму, встановлені контрольними обмірами та зустрічним звірками в:

- ПАТ "Уманьавтодор" завищено вартість виконаних робіт на суму 644,92 тис. грн.;

- ДП "Київське обласне дорожнє управління" ВАТ "ДАК" Автомобільні дороги України" завищено вартість виконаних робіт на суму 215,1 тис. грн.,;

- ПП «Автомагістраль» завищено вартість виконаних робіт на суму 240,60 тис. грн.;

- ПрАТ "Броварське ШБУ - 50" завищено вартість виконаних робіт на суму 89,8 тис. грн.;

- ПП "Київшляхбуд" завищено вартість виконаних робіт на суму 29,75 тис. грн.;

- ТОВ "Ростдорстрой" завищено вартість виконаних робіт, на суму 14,84 тис. грн.;

- ДП "ШРБУ №100" завищено вартість виконаних робіт на суму 9,74 тис.грн.;

- ТОВ «Енергомост» завищено вартість виконаних робіт на суму 6,1 тис. грн.;

- Представництвом "Євро-Азіатська будівельна, корпорація "Євраскон" завищено вартість виконаних робіт на суму 5,43 тис. грн.;

- ТОВ "ІБК "Палладіум" завищено вартість виконаних робіт на суму 5,04 тис. грн.

2) порушення ст. 130 Кодексу законів про працю України та ст. 225 Господарського кодексу, в результаті відшкодування матеріальної, моральної шкоди та судові витрати за рахунок коштів підприємства, а не за рахунок винної особи, завдано матеріальної шкоди (збитків) Службі на суму 43,1 тис. гривень;

3) Порушення вимог п.п. 3.2.7.3, 3.3.3.3, 3.3.10.1 Правил визначення вартості будівництва, затверджених наказом від 27.08.2000 №174 із змінами і доповненнями, п. 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правил визначення вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293, додатку Ж до Правил визначенні вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших загального користування (державного та місцевого значення) (ВБН Д.1.1 доріг України (Укравтодор) від 02.10.2012 року №371 (СОУ 42.1-37641918-085:2012) та Додатку 3 до Порядку визначення вартості будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонтів автомобільних доріг 2001), п.п. 2,13, 2,14, 2.20 ВБН В.3.2-218-180-2003, п. 2.18 ВБН Д. 1.1-218-1-2001, п.п. 5.15.1, 5.15.3 СОУ 42.1-7641918-085:2012 "Правила визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд призвело до фінансових порушень, що не призвели бо втрат, пов`язаних із виконанням ремонтно-будівельних робіт, які не оплачені на суму - 632,06 тис. гривень, які встановлені контрольними обмірами та зустрічними звірками в:

- ПАТ «Уманьавтодор» та субпідрядниками ТОВ «Нафтогазспецмонтаж», транспортних споруд, затверджених наказом Державної служби автомобільних суму 585,73 тис.грн. внаслідок завищення витрат труда робітників, що обслуговують машини та механізми, завищення коефіцієнтів кошторисного прибутку та адміністративних витрат, завищення обсягів робіт;

- ЗАТ «Київбуделектротранс» завищено вартість виконаних робіт, що не оплачені і не призвели до втрат, на суму 27,53 тис.грн. внаслідок не підтвердження документального використання машин і механізмів, завищення загально-виробничих, адміністративних витрат, прибутку та ПДВ на орендовані машини і механізми, завищення обсягів робіт;

- ПП «Автомагістраль» завищено вартість виконаних робіт, що не оплачені і не призвели до втрат на суму 18,8 тис. грн. внаслідок завищення коефіцієнтів кошторисного прибутку, адміністративних витрат та загальновиробничих витрат;

4) порушення пунктів 3.3, 3.5, та 3.8 Договору оренди нерухомого майна, що належить до державної власності № 3779 від 27.12.2006 року та вимоги ПС(Б)О 15 "Доходи", а саме заниження доходів на суму 25,92 тис. гривень.

У цьому ж листі, Державна фінансова інспекція України в Київській області вимагає Службу автомобільних доріг у Київській області усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку.

Крім цього, лист містить вимоги до Служби автомобільних доріг у Київській області щодо надання вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними належним чином копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати Держфінінспекції в Київській області у строк до 30.12.2015 року.

Водночас проінформовано, що відповідно до пунктів 8 та 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", орган Держфінінспекції має право звернутися до суду в інтересах держави.

Вважаючи протиправними пункти 1, 3, 5 уточненої вимоги «Про усунення порушень виявлених ревізією» від 07.12.2015 року №10-06-14-14/9115, якою встановлено ряд порушень законодавства, що відображені в Акті ревізії від 06.07.2025 року №06-20/048, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд виходить із наступного.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом розгляду в межах даної справи є визнання протиправними та скасування пунктів вимоги відповідача, у яких зазначено суми збитків.

Верховний Суд у своїй практиці (в тому рахунку і у постанові 08 лютого 2024 року у справі № 160/14339/23) неодноразово зазначав, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, акт застосування норм права (індивідуальний акт) - це індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).

Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550), акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.

Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 та від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.

Аналогічна правова позиція, викладена Верховним Судом у постанові від 06 червня 2024 року у справі № 560/4308/22.

У справі, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в забезпеченні відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Враховуючи наведене та з врахуванням висновків Верховного Суду про те, що пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 справа № 0740/1005/18, від 28.02.2020 справа № 1340/5972/18, від 10.11.2022 у справі №826/12663/18, від 03.11.2023 у справі №160/13920/20.

За таких обставин, орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю.

Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 в справі № 820/3534/16 і постановах Верховного Суду від 02.07.2019 у справі № 826/2525/15, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 05.03.2020 у справі № 810/465/16, від 20.03.2020 у справі № 814/380/17, від 12.04.2023 у справі № 640/10063/21.

Підсумовуючи викладене, суд зазначає, що у випадку відсутності факту добровільного відшкодування збитків, такі збитки стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Як наслідок, суд приходить до висновку про те, що законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Враховуючи вказане, перевірку обґрунтованості оскаржуваної вимоги відповідача має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, визначених у вимозі.

Враховуючи викладене, суд вважає позовні вимоги необґрунтованими.

Судом також враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

При цьому, у рішення ЄСПЛ по справі Ґарсія Руіз проти Іспанії (GarciaRuiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частиною 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності своїх дій та докази, надані позивачем, суд доходить висновку, що підстави для задоволення даного адміністративного позову відсутні.

Враховуючи положення статті 139 КАС України, питання про розподіл судових витрат судом не вирішується.

Керуючись статтями 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, -

в и р і ш и в :

У задоволенні адміністративного позову, - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Позивач: Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Київській області (вул. Святослава Хороброго, 11а, м. Київ, 03151, код ЄДРПОУ 26345736);

Відповідач: Північний офіс Держаудитслужби (вул. Січових Стрільців, 18, м. Київ, 04053, код ЄДРПОУ 40479560);

Третя особа: Приватне акціонерне товариство «Броварське шляхово - будівельне управління №50» (вул. Онікієнка Олега, 2А, м. Бровари, Київська область, 07403, код ЄДРПОУ 05408668);

Третя особа: Дочірнє підприємство «Київське обласне дорожнє управління» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» ( вул. Світла, 3, м. Київ, 02121, код ЄДРПОУ: 33096517);

Третя особа: Приватне підприємство «Автомагістраль» 9вул. Київська, 68, с. Синяк, Бучанський район, Київська область, 07351, код ЄДРПОУ 31481658);

Третя особа: Публічне акціонерне товариство «Уманьавтодор», Державного підприємства «ШРБУ №100» (с. Демидів, Вишгородський район, Київська область, 07335, код ЄДРПОУ 05423018)

Суддя Дончик Віталій Володимирович