Постанова № 13672492, 01.02.2011, Господарський суд Чернівецької області

ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ЧЕРНІВЕЦЬКОЇ ОБЛАСТІ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"01" лютого 2011 р. Справа № 10/16

м. Чернівці 12-30 год.

За позовом Управління охорони здоров’я Чернівецької міської ради, м. Чернівці

до Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області

про визнання нечинним розпорядження та встановлення відсутності компетенції

Суддя Т.І. Ковальчук

Секретар судового засідання Сушинський І.І.

За участю представників:

Позивача –Сердунь І.А., дов. № 2-11/8-77 від 31.01.2011 р.

Відповідача –Голубова М.Г., дов. № 04.01.2011 р. № 24-25-14/17/19

СУТЬ СПОРУ:

Позивач звернувся з позовом до відповідача про визнання нечинним розпорядження № 17 від 31.01.2007 р. та встановлення відсутності компетенції (повноважень) відповідача щодо прийняття розпоряджень про зупинення операцій з бюджетними коштами в разі відсутності факту нових бюджетних правопорушень.

Провадження у справі відкрито ухвалою від 07.02.2007 р., ухвалою від 19.03.2007 р. провадження у справі зупинено за клопотанням позивача до перегляду в апеляційному порядку постанов господарського суду Чернівецької області по справах № 9/18 та № 9/19, ухвалою від 04.01.2011 р. провадження у справі поновлено, справу призначено до розгляду в судовому засіданні на 01.02.2011 р. за участю представників сторін.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що виявивши під час ревізії бюджетне правопорушення, відповідач незаконно повторно ще двічі зупиняв операції з бюджетними коштами відповідача в той час, як позивач не визнає вчиненого порушення, а повторного зупинення операцій з бюджетними коштами в разі відсутності нових бюджетних порушень чинне законодавство не передбачає.

Відповідач надав відзив, у якому проти позову заперечує з тих підстав, що позивачем з порушенням чинного законодавства у 2004-2005 рр. було нараховано та виплачено працівникам управління крім матеріальних допомог для вирішення соціально-побутових питань та на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати ще додаткову матеріальну допомогу на оздоровлення в розмірі посадового окладу в сумі 3143,00 грн. та проведено перерахування до державних цільових фондів у сумі 1162,91 грн., що призвело до зайвого витрачання коштів державного бюджету, в зв’язку з чим відповідачем направлено вимогу позивачу про усунення вказаного порушення. Однак позивач, зазначається в позові, вимогу КРУ в області не виконав, тому до нього було застосовано захід впливу –зупинення операцій з бюджетними коштами на строк до 28.07.2006 р., а в подальшому повторно на строк до 21.12.2006 р. та до 15.02.2007 р. Повторне зупинення операцій з бюджетними коштами, вказує відповідач, не заборонено Порядком зупинення операцій з бюджетними коштами, затвердженим наказом Держказначейства України від 18.11.2002 р., строк зупинення операцій відповідно до ст. 120 Бюджетного кодексу України відповідачем дотримано, а пунктом 11 Порядку зменшення бюджетних асигнувань та повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у поточному чи минулому роках передбачено випадки, коли можливе повторне зупинення операцій з бюджетними коштами.

Представник позивача в судовому засіданні 01.02.2011 р. позов підтримав, пояснив, що виплати матеріальної допомоги на оздоровлення проводилися правильно з дотриманням встановленого порядку і згідно чинного законодавства та відповідних рішень міського голови, а відповідач, незаконно повторно зупиняючи операції з бюджетними коштами, перешкоджав нормальній роботі управління.

Представник відповідача в судовому засіданні 01.02.2011 р. позов не визнав, посилаючись на викладене у відзиві, а також зазначив, що оскаржуване розпорядження уже втратило чинність, тому вимога визнати його нечинним є безпідставною.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши матеріали справи, встановивши фактичні обставини в справі, дослідивши та оцінивши надані докази в сукупності, проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд встановив наступне.

30.06.2006 р. контрольно-ревізійним відділом в м. Чернівці Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області проведено ревізію виконання кошторисів та збереження грошових коштів і матеріальних цінностей в управлінні охорони здоров’я Чернівецької міської ради за період з 01.02.2004 р. по 01.04.2006 р.

Результати ревізії оформлені актом від 30.06.2006 р. № 24-32-21а/36 (а.с. 7-29).

Під час ревізії витрачання коштів на оплату праці перевіркою правильності планування та виплати коштів на оплату праці на 2004 рік встановлено недотримання вимог п.п. 20, 22, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228, а саме в представлених розрахунках на оплату праці на 2004 рік потребу в коштах на оплату праці визначено з врахуванням двох матеріальних допомог в розмірі середньомісячної заробітної плати і матеріальної допомоги в розмірі посадового окладу працівникам управління –1351 грн. Аналогічно на оплату праці в 2005 році потребу в коштах заплановано з врахуванням двох матеріальних допомог в розмірі середньомісячної заробітної плати і матеріальної допомоги в розмірі посадового окладу працівникам –1792 грн. (а.с. 21).

Суцільною перевіркою виплати матеріальної допомоги на оздоровлення та вирішення соціально-побутових питань по 7 особових рахунках працюючих в управлінні за 2004-2005 роки встановлено, що відповідно до рішення виконавчого комітету міської ради від 27.04.2004 р. № 354/8 “Про затвердження Положення про преміювання та матеріальне стимулювання працівників виконавчих органів міської ради”, розпорядження виконкому міської ради від 23.11.2004 р. № 662-р “Про надання допомоги на оздоровлення посадовим особам виконавчого апарату та виконавчих органів міської ради”, керуючись ст. 21 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” в грудні 2004 року окрім допомоги на оздоровлення та вирішення соціально-побутових питань в розмірі середньомісячної заробітної плати, нараховано та виплачено матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу на загальну суму 1,3 тис. грн. та проведено відрахувань у державні цільові фонди в сумі 0,5 тис. гривень.

В акті ревізії зазначено, що відповідно до ст. 21 Закону України “Про службу в органах місцевого са моврядування” умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування ви значаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і посад. Згідно із Законом України “Про оплату праці” умови оплати праці бюджетних установ та організа цій визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до цього Закону Кабінет Міністрів України затвердив постано ву від 13.12.1999 р. № 2288 “Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих ор ганів, органів прокуратури, судів та інших органів”, яка була чинною у 2004-2005 роках і якою районна рада зобов’язана керуватися під час визначення розмірів за робітної плати працівникам ради, а також, зокрема, при нарахуванні і виплаті ма теріальних допомог на оздоровлення.

Підпунктом 3 пункту 2 цієї постанови головам рад надано право надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати. При цьо му, допомога на оздоровлення у розмірі посадового окладу відповідно до ст. 21 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” є обов’язковою виплатою, а за наявності коштів відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.1999 р. № 2288 допомоги на оздоровлення та для ви рішення соціально-побутових питань можуть виплачуватись у розмірі середньо місячної заробітної плати у межах установленого фонду оплати праці.

Аналогічно, згідно із рішенням виконавчого комітету міської ради виплачено такої допомоги у 2005 році в сумі 1,7 тис. грн. та проведено відрахувань у державні цільові фонди 0,6 тис. грн. Крім того, п.7 Положення про преміювання та матеріальне стимулювання працівників управління зазначено, що матеріальну допомогу працівникам на оздоровлення та вирішення соціально-побутових питань надавати в розмірі середньомісячного заробітку в межах коштів, передбачених кошторисом видатків на оплату праці.

05.07.2006 р. КРВ у м. Чернівці листом № 24-32-12/235 надіслав на адресу позивача вимоги щодо усунення виявлених під час ревізії порушень, зокрема при плануванні фонду оплати праці суворо дотримуватися п.п. 20, 22, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, не допускати включення до кошторисів асигнувань, не зумовлених потребою, а саме додаткової матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу. Строк виконання вимог встановлено до 10.08.2006 р. (а.с. 30).

21.07.2006 р. начальником КРУ в Чернівецькій області прийнято розпорядження № 15 про зупинення управлінню охорони здоров’я Чернівецької міської ради операцій з бюджетними коштами на рахунках, відкритих в органах Державного казначейства, згідно з яким у зв’язку з тим, що на підставі акту ревізії від 30.06.2006 року № 24-32-21а/23 встановлено незаконне використання управлінням охорони здоров’я Чернівецької міської ради бюджетних коштів на виплату матеріальних допомог та нарахувань на неї протягом 2004-2005 років в сумі 4,3 тис. грн., відповідно до пункту 2 частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України Контрольно-ревізійне управління в Чернівецькій області зобов’язує зупинити операції з бюджетними коштами за реєстраційним рахунком № 35414001000759, за винятком операцій за кодами економічної класифікації видатків 1110, 1120, 1340, зі сплати податків і зборів (обов’язкових платежів), інших платежів до бюджетів і державних цільових фондів, а також з виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів, на строк до 28 липня 2006 року (а.с. 31,32).

12.12.2006 р. розпорядженням № 26 начальника КРУ в Чернівецькій області управлінню охорони здоров’я Чернівецької міської ради за те ж саме порушення повторно зупинено операції з бюджетними коштами на строк до 21.12.2006 року (а.с. 33,34).

31.01.2007 року начальником КРУ в Чернівецькій області було видано розпорядженням № 17 про зупинення операцій з бюджетними коштами, яким управлінню охорони здоров’я Чернівецької міської ради було втретє зупинено операції з бюджетними коштами за вказане вище порушення на строк до 15 лютого 2007 року (а.с. 35,36).

Статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначаються Законом України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” (далі –Закон).

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб’єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Права державної контрольно-ревізійної служби визначені в ст. 10 Закону. Так, КРУ має право пред’являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; проводити у суб’єктів господарювання, які мали правові відносини з підконтрольною установою, зустрічні звірки з метою документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між ними, для з’ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підконтрольної установи. Згідно ст. 17 Закону законні вимоги службових осіб державної контрольно-ревізійної служби є обов’язковими для виконання службовими особами об’єктів, що ревізуються.

Відповідно до ч. 4 ст. 21 України “Про службу в органах місцевого самоврядування” умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування, виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідних категорій і посад, а згідно з ч. 5 цієї статті Закону посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.

Крім того, ч. 2 ст. 8 Закону України “Про оплату праці” визначено, що умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з підпунктом 3 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.12.1999 року № 2288 “Про впорядкування умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, органів прокуратури, судів та інших органів” керівники органів і голови рад, зазначені у пункті 1 цієї постанови, мають право у межах установленого фонду оплати праці надавати працівникам матеріальну допомогу на оздоровлення у розмірі середньомісячної заробітної плати.

Ураховуючи це, допомога на оздоровлення, передбачена ст. 21 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, є обов’язковою виплатою, а матеріальна допомога для вирішення соціально-побутових питань та допомога на оздоровлення, передбачена постановою Кабінету Міністрів України № 2288, може виплачуватися в розмірі середньомісячної заробітної плати за умови наявних коштів на оплату праці (як правило, за рахунок економії коштів фонду заробітної плати).

Виходячи з наведеного, є юридично неспроможними доводи позивача, що ним не допущено зазначені в акті ревізії порушення щодо включення до кошторисів витрат на додаткову матеріальну допомогу та зайвої виплати в грудні 2004 та 2005 р.р. матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі посадового окладу на загальну суму 3143,00 грн. та здійснення відповідних відрахувань до державних цільових фондів у сумі 1162,91 грн.

Ч. 1 ст. 118 Бюджетного кодексу України (в редакції, чинній на день виникнення спірних правовідносин) передбачено, що в разі виявлення бюджетного правопорушення Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, органи Державної контрольно-ревізійної служби України, місцеві фінансові органи, голови виконавчих органів міських міст районного значення, селищних та сільських рад і головні розпорядники бюджетних коштів у межах своєї компетенції можуть вчиняти такі дії щодо тих розпорядників бюджетних коштів та одержувачів, яким вони довели відповідні бюджетні асигнування:

1) застосування адміністративних стягнень до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях відповідно до закону;

2) зупинення операцій з бюджетними коштами.

Відповідно до ст. 120 Бюджетного кодексу зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України. Зупинення операцій з бюджетними коштами можливе на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом.

Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами затверджено наказом Державного казначейства України від 18 листопада 2002 року № 213, яким серед органів, уповноважених застосовувати зупинення операцій з бюджетними коштами, передбачено органи Державної контрольно-ревізійної служби України.

Згідно п. 16 цього Порядку відновлення операцій з бюджетними коштами на рахунках не позбавляє уповноважені органи права повторного застосування зазначених санкцій до цих самих розпорядників, одержувачів бюджетних коштів у разі виникнення нових бюджетних порушень.

Відповідно до ст. 4 Закону “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” державна контрольно-ревізійна служба діє при Міністерстві фінансів Україні і підпорядковується Міністерству фінансів України, отже є органом державної виконавчої влади та суб’єктом владних повноважень, тому її посадові особи повинні діяти лише в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Основного Закону України).

В ст. 61 Конституції України проголошено, що ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності за одне й те саме правопорушення.

Згідно п. 16 Порядку повторне зупинення операцій з бюджетними коштами можливе лише у разі виникнення нових бюджетних правопорушень.

Твердження відповідача, що вказаний пункт не забороняє повторне застосування фінансової санкції, якою є зупинення операцій з бюджетними коштами, за одне і те ж саме правопорушення, є невірним і не відповідає імперативному змісту вищевказаної норми.

Безпідставним є також посилання відповідача на п. 11 Порядку зменшення бюджетних асигнувань та повернення коштів у разі нецільового використання бюджетних коштів у поточному чи минулих роках, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 492 від 13.04.2006 р., який визначає механізм передбаченого законом зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів та повернення коштів одержувачами бюджетних коштів у дохід відповідного бюджету у разі їх нецільового використання (крім бюджетних коштів, одержаних як субвенція), допущеного у поточному чи минулих роках.

Вказаним пунктом встановлено, якщо протягом 30 днів після прийняття рішення про зупинення операцій з бюджетними коштами не прийнято рішення про зменшення бюджетних асигнувань, контролюючим органом в установленому законодавством порядку може бути прийнято рішення про повторне зупинення операцій з бюджетними коштами.

Однак у спірному випадку за виявлене порушення до позивача не застосовувалося така санкція як зменшення бюджетних асигнувань, більше того, з листа КРВ в м. Чернівці від 06.07.2006 р. № 24-32-12/235 не вбачається навіть вимоги про відшкодування зайво виплачених коштів на виплату матеріальної допомоги, тому до даного спору норма п. 11 зазначеного Порядку застосовуватися не може.

Відтак, за результатами розгляду справи суд дійшов висновку, що розпорядження Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області № 17 від 31.01.2007 року прийнято з порушенням чинного законодавства.

Позивач просить визнати це розпорядження нечинним, однак суд констатує, що на день розгляду справи судом строк дії зазначеного розпорядження закінчився і воно не діє, тобто фактично є нечинним.

Разом з тим, за змістом позовної вимоги позивач захищає своє право, обгрунтовано доводячи незаконність розпорядження КРУ в Чернівецькій області № 17 від 31.01.2007 року з моменту його прийняття, тому у відповідності до ч.ч. 2, 3 ст. 162 КАС України з метою гарантування дотримання і захисту прав позивача у сфері публічно-правових відносин суд вважає, що оспорюване розпорядження належить визнати таким, що є протиправним з моменту його прийняття.

Під час вирішення даної справи суд виходить із встановлених обставин, а також з того, що відповідно до КАС України, адміністративний позов може містити вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб’єкта владних повноважень (п. 6 ч. 4 ст. 105 КАС України), а згідно п. 8 ч. 2 ст. 162 КАС у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб’єкта владних повноважень.

Суд, установивши порушення вимог законодавства, має захистити права та охоронювані законом інтереси, самостійно обравши спосіб, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, коли ці порушення ще не припинені. Спосіб захисту порушеного права може залежати від того, припинене порушення чи ні - при встановленні факту продовження протиправної поведінки суб’єкта владних повноважень на момент вирішення спору належним способом захисту права може бути зобов’язання відповідача припинити протиправні дії, а при припиненні порушення суд може задовольнити вимогу про встановлення відсутності компетенції (повноважень) у суб’єкта владних повноважень, зокрема на вчинені дії, чи про визнання дій протиправними.

З урахуванням наведеного підлягає задоволенню вимога про встановлення відсутності компетенції у відповідача щодо прийняття розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами в разі відсутності факту нових бюджетних порушень.

У зв’язку із задоволенням позову судовий збір належить стягнути з державного бюджету на користь позивача.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 2, 3, 6-12, 17, 94, 160-163, 167, п.п. 3, 6 Прикінцевих та перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Позов задовольнити.

2. Визнати протиправним розпорядження начальника Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області № 17 від 31.01.2007 року про зупинення операцій з бюджетними коштами на рахунках, відкритих в органах Державного казначейства.

3. Встановити відсутність компетенції (повноважень) Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області щодо прийняття розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами в разі відсутності факту нових бюджетних порушень.

4. Стягнути з Державного бюджету на користь Управління охорони здоров’я Чернівецької міської ради (м. Чернівці, вул. О.Кобилянської, 22, код ЄДРПОУ 02013277) 6,80 грн. судового збору.

Порядок і строки апеляційного оскарження

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

У судовому засіданні 01.02.2011 р. оголошено вступну та резолютивну частини постанови. Повний текст підписано 03.02.2011 р.

Суддя Т.І.Ковальчук