Рішення № 136051461, 28.04.2026, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 квітня 2026 року справа №640/21841/20

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., розглянув у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними та скасування припису про усунення порушень і повідомлення про сплату шкоди.

Суть спору: до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якому просило:

- визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства;

- визнати протиправним і скасувати припис про усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель № 580-ДК/0146Пр/03/01/-20від 27.08.2020;

- визнати протиправним і скасувати повідомлення від 27.08.2020 №580ДК/0093шк/11/01/-20 про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу.

В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що відповідачем спірну перевірку проведено без врахування положень ст.ст. 6 та 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Як наголошено представником позивача, ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» не є особою, зобов`язаною, відповідно до ст. 168 Земельного кодексу України, отримувати спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, оскільки є підприємством трубопровідного транспорту оператором газотранспортної системи, а відповідні роботи проводились з метою запобігання виникненню аварійної ситуації, з урахуванням того, що ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» не є ані власником, ані користувачем відповідної земельної ділянки.

Відповідачем було подано відзив на позовну заяву, в якому відповідач стверджує про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову, враховуючи те, що у межах спірних правовідносин саме приписами Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» врегульовано спірні правовідносини, а реалізація державного контролю, зокрема шляхом проведення перевірки, є прямим обов`язком Держгеокадастру та його територіальних органів. На додаток, представником відповідача зауважено, що ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» ані під час перевірки, ані під час звернення з даним позовом до суду не надано робочого проекту, наявність якого передбачена ст. 168 Земельного кодексу України. У той же час, повідомлення від 27.08.2020 №580ДК/0093шк/11/01/-20 про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу не є рішенням суб`єкта владних повноважень, у розумінні ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2021 року, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2022, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 10.07.2024 касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» задоволено частково. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.11.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.07.2022 у справі №640/21841/20 скасовано. Справу №640/21841/20 направлено до Київського окружного адміністративного суду на новий розгляд.

В постанові від 10.07.2024 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій, заперечуючи проти застосування порядку проведення перевірки, визначеного Законом № 877-V, обмежилися лише оцінкою дій відповідача на відповідність вимогам Закону № 963-IV та не надавали оцінку доводам позивача щодо процедурних порушень, допущених посадовою особою відповідача при проведенні перевірки (неповідомлення суб`єкта господарювання про проведення перевірки, що унеможливило присутність позивача чи його уповноваженого представника при перевірці та надання можливості спростувати встановлені порушення).

Разом з тим, з`ясування зазначених вище обставин має важливе значення для правильного вирішення цієї справи по суті.

Одночасно з цим колегія суддів зазначила, що не оцінює доводи касаційної скарги, що стосуються оскаржуваних у цій справі припису та повідомлення, оскільки їхній оцінці передує вирішення питання дотримання відповідачем процедури проведення заходу контролю, яке судами попередніх інстанцій у повному обсязі вирішено не було.

Також, враховуючи відсутність оцінки судів попередніх інстанцій з приводу порядку дотримання відповідачем процедури проведення заходу контролю, та можливих наслідків, що пов`язані із проведенням перевірки, колегія суддів вказала, що вважає передчасним вирішення питання щодо відступу від висновку, сформованого у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.03.2019 у справі № 917/902/18.

На адресу Київського окружного адміністративного суду від Верховного Суду надійшли матеріали адміністративної справи №640/21841/20, які за результатами автоматизованого розподілу були передані на розгляд судді Балаклицькому А.І.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 29.07.2024 прийнято до провадження адміністративну справу №640/21841/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправними та скасування припису про усунення порушень і повідомлення про сплату шкоди. Вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами. Запропоновано учасникам справи надати до суду письмові пояснення з урахуванням постанови Верховного Суду від 10.07.2024 протягом п`ятнадцятиденного строку з дня отримання даної ухвали.

02.08.2024 через підсистему «Електронний Суд» від позивача надійшли письмові пояснення по справі.

08.08.2024 через підсистему «Електронний Суд» відповідачем подано письмові пояснення по справі.

22.10.2024 відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями у зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 з посади справу передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Кушновій А.О.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13.01.2025 прийнято адміністративну справу №640/21841/20 до провадження судді Київського окружного адміністративного суду Кушнової А.О. Продовжено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до частини 5 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

З урахуванням викладеного, розгляд справи судом здійснено у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами та доказами.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

в с т а н о в и в:

Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту земельної ділянки, за результатами чого складено акт від 21.07.2020 №580-ДК/474/АП/09/01/-20, в якому зазначено, що земельна ділянка, площею 10,6444 га з кадастровим номером 2320686000:01:001:0097 розташована на території Осипенківської сільської ради Бердянського району Запорізької області.

Згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 13.07.2020 №НВ-2307719002020, земельна ділянка відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення, форма власності - приватна. Угіддя - рілля. Цільове призначення земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Вид використання земельної ділянки - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

За результатами обстеження земельної ділянки встановлено, що вона оброблена (проведено поверхневий обробіток у вигляді лущення чи культивації). Із західної сторони земельної ділянки вздовж усієї ділянки проходить смуга, в межах якої було здійснено зняття поверхневого шару ґрунту при проведенні ремонтних робіт по заміні ізоляційного покриття магістрального газопроводу «Маріуполь-Бердянськ» Ду 500, Ру 25. У межах вказаної смуги наявні ділянки (траншеї), на яких ґрунт не повернуто.

Роботи проводилися філією будівельно-монтажної фірми «Укргазпромбуд» РБУ №1, згідно з дозволом (згодою) Краматорського ЛВУМГ TOB «Оператор ГТС України» від 13.04.2020 №109.

Виконробом будівельно-монтажної фірми «Укргазпромбуд» РБУ №1 ОСОБА_2 , який був присутній в місці зняття поверхневого шару ґрунту надано для ознайомлення наступні документи (додатки 3-5), згідно яких роботи по ремонту трубопроводу проводяться Краматорським ЛВУМГ TOB «Оператор газотранспортної системи України».

Згідно з матеріалами проекту виконання робіт, зняття поверхневого шару ґрунту проводиться шириною 12 м на глибину 0,4 м, при цьому, ширина смуги, в межах якої проводяться роботи, складування ґрунту у відвали складає 28 м. Згідно з кадастровим планом земельної ділянки, довжина сторін земельної ділянки, вздовж яких проходить зазначена смуга складає 602 м. Площа, на якій здійснено зняття поверхневого шару ґрунту складає 0,7224 га.

Разом з тим, виконавцем робіт по ремонту трубопроводу, яким здійснено зняття поверхневого шару ґрунту у межах земельної ділянки не представлено для ознайомлення робочий проект землеустрою, не надано документи, які б підтверджували віднесення трубопроводу, який ремонтується, до об`єкту трубопровідного транспорту, пов`язаних з обслуговуванням нафтових і газових свердловин.

На підставі викладеного, Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області вказано про вчинення посадовими особами TOB «Оператор газотранспортної системи України» правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст.ст. 52 та 53-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення

За результатами викладеного, Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області складено припис про усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель від 27.08.2020 №580-ДК/0146Пр/03/01/-20, яким приписано вжити заходи щодо усунення правопорушення у 30-денний термін, про що надати письмове повідомлення до 28.09.2020.

Крім того, Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» направлено повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу від 27.08.2020 №580-ДК/0093шк/11/01/-20, яким вимагалось у 15-ти денний термін сплатити розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки у розмірі 22 674,14 грн.

Вважаючи припис від 27.08.2020 №580-ДК/0146Пр/03/01/-20 та повідомлення від 27.08.2020 №580-ДК/0093шк/11/01/-20 протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить із наступного.

Суть і завдання земельного законодавства визначено положеннями статті 4 Земельного кодексу України (далі ЗК України), згідно із якою земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин; завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до частини першої статті 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина друга статті 188 ЗК України).

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі Закон № 963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

У статті 2 Закону № 963-IV визначені основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких належать:

забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України;

забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення;

забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів.

Основними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель положеннями статті 3 цього ж Закону визначено, зокрема:

забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави;

пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами;

повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України;

поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.

Статтею 4 Закону № 963-IV визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до статті 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

проведення перевірок;

розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

участі в прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;

проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель регламентовані положеннями статті 10 Закону №963-IV, згідно із частиною першою якої державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства про охорону земель можуть мати й інші повноваження відповідно до закону (частина друга статті 10 Закону № 963-IV).

Згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

За змістом пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Зміст наведених норм права свідчить про те, що державний контроль за раціональним використанням та охороною земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, має важливе значення, оскільки земельне законодавство надає землевласникам та землекористувачам широкі права щодо самостійного господарювання на землі, однак у силу положень статті 41 Конституції України така діяльність не повинна завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

Державний контроль за використанням і охороною земель являє собою діяльність компетентних органів держави, спрямовану на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах. Він дозволяє не тільки виявляти й усувати наслідки правопорушень у сфері використання та охорони земель, вимог земельного законодавства, а й застосовувати у необхідних випадках до таких порушників земельного законодавства заходи відповідальності. Цей контроль охоплює всі категорії земель незалежно від форм власності та видів землекористування і поширюється на всіх суб`єктів земельних відносин.

Водночас такий державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися, у тому числі, посадовою особою територіального управління Держгеокадастру шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, здійснювати обстеження земельних ділянок, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Отже, правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначає Закон №963-IV, проте він не визначає процедуру проведення перевірок під час здійснення заходів такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин.

Як випливає зі змісту статей 9 10 Закону № 963-IV, механізм державного контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється шляхом проведення перевірки, її види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері визначаються іншими нормативно-правовими актами.

Суд зазначає, що використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній (щодо неї) суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської.

Для усунення недоліків чинного законодавства щодо регламентації повноважень у процесі діяльності контролюючих органів під час здійснення контрольних функцій, для розвитку правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю, підвищення рівня захищеності підприємництва був прийнятий Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Правовим питанням у цій справі є те, чи можливо застосувати до спірних правовідносин норм Закону № 877-V, якими регламентовано, зокрема, порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель шляхом проведення перевірки у сфері дотримання вимог земельного законодавства, зокрема використання та охорони земель, яка проводиться на підставі Закону № 963-IV, через неоднозначне трактування положень статті 2 Закону № 877-V, частина друга якої не містить заборони поширення його дії на відносини, які виникають у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, натомість у частинах третій і четвертій не визначає поміж органів, які здійснюють заходи державного контролю у сфері господарської діяльності, органи, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів.

Зазначене правове питання вирішувалося Верховним Судом у постанові від 12.12.2023 у справі № 160/7116/19, за наслідками розгляду якого судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду вирішила за необхідне відступити від правових висновків, за якими під час здійснення заходів контролю за використанням та охороною земель не можуть бути застосовані вимоги та правила Закону № 877-V, що викладені у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17, від 15.07.2019 у справі № 140/2320/18, від 27.02.2020 у справі № 818/1512/17, від 11.06.2021 у справі №818/970/17, від 09.07.2020 у справі № 824/561/18-а, від 25.05.2022 у справі №120/1196/19-а, від 04.11.2021 у справі № 818/1365/17, від 28.02.2023 у справі №280/2932/20, від 08.06.2023 у справі № 380/7230/20 та інших аналогічних за своїм змістом рішень, і сформувати у спірних правовідносинах наступний правовий висновок:

«1) правові основи організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведенням моніторингу ґрунтів визначає Закон № 963-IV, проте він не визначає порядку проведення перевірок під час здійснення такого контролю у сфері земельних відносин, яка охоплює як суб`єктів, так і об`єкти цих відносин;

2) цілі й завдання Закону № 877-V щодо правових засад регулювання організації та проведення державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні, основ взаємовідносин контролюючих органів та суб`єктів господарювання, встановлення єдиного порядку організації та проведення контролю корелюються із повноваженнями органу, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведенням моніторингу родючості ґрунтів в особі інспекторів, визначених Законом № 963-IV;

3) норми Закону № 877-V потрібно застосувати як загальні норми щодо основних принципів і порядку здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, пов`язаної з використанням та охороною земель, стосовно норм спеціального Закону № 963-IV, який окреслює лише загальні риси організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у сукупності як такі, що не вступають у суперечність із змістом цих норм щодо процедурних питань, пов`язаних із проведенням відповідної перевірки в межах державного контролю, оскільки використання землі як об`єкта державного контролю та охорони нерозривно пов`язано з діяльністю на ній суб`єктів земельних відносин, у тому числі господарської (об`єктом перевірки є земельна ділянка, яка перебуває у користуванні суб`єкта, а суб`єктом перевірки є суб`єкт господарювання, предметом перевірки є дотримання суб`єктом вимог земельного законодавства під час здійснення господарської діяльності).

78. З урахуванням вказаного висновку та обставин цієї справи доцільно зазначити, що Законом № 877-V встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів. Їх дотримання може бути належною підставою для прийняття наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) про призначення і проведення перевірки суб`єкт господарювання має бути обізнаним у встановлений законом спосіб до її початку. Такий суб`єкт також має право на участь у проведенні перевірки, прийнятті рішень за її наслідками. Має право на оскарження таких рішень. Порушення порядку проведення перевірки, передбаченого Законом № 877-V, та порушення порядку прийняття рішень за наслідками такої перевірки є істотними порушеннями процедури заходу державного нагляду (контролю).

79. Водночас судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду вважає за необхідне зауважити, що суто формальні порушення під час проведення перевірки, за наявності доведеного факту порушення земельного законодавства України, вчиненого суб`єктом земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною об`єкта перевірки землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, не можуть слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої перевірки в цілому.

Формальний недолік проведення перевірки має місце тоді, коли він не призвів до порушення процедурних гарантій суб`єкта земельних відносин, який здійснює господарську діяльність, пов`язану з використанням та охороною землі, не спричинив наслідків, які унеможливили реалізацію останнім своїх прав, їх захист під час проведення перевірки.».

ТОВ «Оператор ГТС України» наголошує, що під час проведення перевірок контролюючий орган зобов`язаний дотримуватися порядку, визначеного частиною 5 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

При цьому, в рамках судового процесу необхідно дослідити чи було дотримано контролюючим органом умови та порядок прийняття ним відповідних розпорядчих документів, що має значення для правильного вирішення справи, підстав для проведення перевірки, оскільки законодавство містить певні обмеження здійснення перевірок та окреслює вичерпний перелік підстав для їх проведення, зокрема, виконання вимог щодо ознайомлення із розпорядчими документами (наказом, посвідченням (направленням)), присутності керівника або особи, уповноваженої керівником, та інше.

Зокрема, необхідно дослідити питання наявності/відсутності підстав для проведення перевірки, порядку проведення такої перевірки, складання відповідних документів за наслідками перевірки та дотримання порядку їх підписання і вручення суб?єкту господарювання.

ТОВ «Оператор ГТС України» звертає увагу, що Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» №963-IV визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

При цьому стаття 6 Закону № 963-IV визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; стаття 10 вказаного Закону визначає повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Так, згідно з положеннями статті 6 Закону № 963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Так, порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов?язки та відповідальність суб?єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно норм даного закону орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб?єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником (частина 11 статті 4 Закону № 877-V).

Виключний перелік підстав для здійснення позапланових заходів визначений у статті 6 Закону №877-V. При цьому в частині другій цієї статті вказано, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Так, за правилами статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб?єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім?я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім?я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб?єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім?я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов?язані пред?явити керівнику суб?єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб?єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб?єкта господарювання.

Суб?єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред?явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім?я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім?я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб?єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб?єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб?єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб?єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб?єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб?єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Разом із тим, як вбачається з матеріалів справи, і не заперечувалось відповідачем, під час проведення перевірки, результати якої оформлено Актом №580-ДК/474/АП/09/01/-20 від 21.07.2020, Головним управлінням не було дотримано вимоги частини п?ятої статті 7 Закону №877-V, що призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Суд не заперечує права Головного управління Держгеокадастру в Запорізькій області, визначеного Законом № 963-IV, на проведення перевірок з метою реалізації державного контролю за охороною та використанням земель, однак під час проведення таких перевірок контролюючий орган зобов`язаний дотримуватися порядку, визначеного частиною п?ятою статті 7 Закону №877-V.

Таким чином, суд дійшов до висновку, що дії відповідача щодо здійснення перевірки дотримання вимог земельного законодавства без повідомлення позивача про початок проведення такого заходу призвели до прямого порушення норм ст. 6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та прав позивача в частині не надання можливості бути обізнаним з плановим чи позаплановим заходом, не надання можливості представити державному інспектору заперечення та документи, позбавлення права бути присутнім при проведенні обстеження.

В свою чергу порушення порядку проведення перевірки свідчить про протиправність рішень, які прийняті за її результатами.

При цьому, відповідачем у наданих поясненнях жодним чином не спростовано доводів позивача в цій частині.

За таких обставин суд дійшов до висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та визнання протиправним та скасування припису про усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель №580-ДК/0146Пр/03/01/-20від 27.08.2020.

Щодо позовної вимоги про визнання протиправним та скасування повідомлення від 27.08.2020 №580ДК/0093шк/11/01/-20 про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, суд зазначає наступне.

Так, обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.

Повідомлення про сплату шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу не є правовим документом, який встановлює відповідальність, не породжує обов`язкових юридичних наслідків, оскільки воно є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог земельного законодавства, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Тому їх оцінка, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо їх складання та проведення перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі актів.

За таких обставин, враховуючи, що повідомлення про сплату шкоди та розрахунок розміру шкоди не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків та правових наслідків для осіб, які перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного суду від 06.08.2018 по справі 826/4278/14.

Зазначеним повідомленням визначено розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу та повідомлено позивача, що у разі не повідомлення про сплату розміру шкоди у зазначений строк буде подано позов про стягнення заподіяної шкоди у примусовому порядку.

Таким чином, повноваження відповідача у даному випадку обмежуються лише обчисленням розміру шкоди у встановленому порядку, яка сплачується добровільно або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин суд дійшов висновку, що оскаржене позивачем повідомлення не порушує прав, обов`язків чи інтересів позивача, а, відтак, відсутні підстави для задоволення позовних вимог у цій частині.

Вирішуючи питання стосовно розподілу судових витрат, суд враховує наступне.

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Позивачем під час розгляду справи було сплачено судовий збір у розмірі 2102,00 грн, що підтверджується платіжним дорученням № 54630 від 04.09.2020 (т.1, а.с.16).

Суд звертає увагу, що за подання даного позову, враховуючи, що позивачем заявлено три вимоги немайнового характеру, позивач мав сплатити судовий збір у розмірі 6306,00 грн (2102,00 грн х 3).

Оскільки судом було задоволено дві позовні вимоги, а у задоволенні однієї позовної вимоги відмовлено, враховуючи сплату судового збору позивачем лише за одну позовну вимогу, відсутні підстави для стягнення на користь позивача суми сплаченого судового збору.

Натомість сума судового збору за дві інші позовні вимоги, які задоволено судом, підлягає стягненню з відповідача на користь Державного бюджету України у розмірі 4204,00 грн.

Докази понесення позивачем інших витрат, пов`язаних із розглядом справи у матеріалах справи відсутні.

Керуючись статтями 243-246, 250, 255 КАС України, суд

в и р і ш и в:

1. Адміністративний позов задовольнити частково.

2. Визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства.

3. Визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень, виявлених під час проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель № 580-ДК/0146Пр/03/01/-20від 27.08.2020.

4. У задоволенні інших позовних вимог відмовити.

5. Стягнути з Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (69095, м. Запоріжжя, вул. Українська, буд. 50, ідентифікаційний код 39820689) на користь Державного бюджету України (отримувач коштів - ГУК у Київ. обл./м.Київ/22030101, Код отримувача - (код за ЄДРПОУ) 37955989, Банк отримувача - Казначейство України (ЕАП), Код банку отримувача (МФО) 899998, Рахунок отримувача UA718999980313151206084010001, код класифікації доходів бюджету 22030101) судовий збір у розмірі 4204,00 грн (чотири тисячі двісті чотири грн 00 коп).

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Кушнова А.О.