Ухвала суду № 128294317, 19.06.2025, Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

про закриття провадження у справі

Справа № 500/2100/25

19 червня 2025 р.м.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд, в складі:головуючого судді Мандзія О.П. розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИВ:

До Тернопільського окружного адміністративного суду звернулось Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування наказу.

Позов мотивований такими доводами:

- підставою для проведення ревізії визначено власну ініціативу органу державного фінансового контролю. Але, позивачу не відомо, котрий із законодавчо визначених критерії став підставою для включення позивача для плану проведення ревізії. На переконання позивача це свідчить протиправність дій відповідача при плануванні ревізії;

- Управління є виконавчим органом Тернопільської міської ради, створене міською радою, їй підзвітне і підконтрольне, підпорядковане виконавчому комітету та міському голові;

- у ІІ кварталі 2024 року органом Держаудитслужби проведено державний фінансовий аудит бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя) за період з 01.01.2020 по 31.03.2024, що підтверджується звітом від 12.08.2024 № 002000-25/18; даний аудит проводився в тому числі в Управлінні, як структурному підрозділі міської ради, зокрема, позивачем надавались запитувані документи та матеріали за період з 01.03.2023 та 31.03.2024;

- з огляду на приписи статті 4 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон № 2939-ХІІ), яка внормовує, що на підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться; тому, проведенні ревізії за період з 01 березня 2023 року по 31 березня 2024 року, тобто за який раніше проводився державний фінансовий аудит суперечить приписам цієї статті;

- вважає, що оскільки відповідачем не виконано вимоги частини чотирнадцятої статті 11 Закону № 2939-ХІІ, зокрема, не вручено під розписку направлення на ревізію до початку її проведення, то він не міг приступити до проведення ревізії Управління. Адже згідно з частиною п`ятнадцятої статті 11 Закону № 2939-ХІІ ненадання вказаних документів позивачу є підставою для недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії;

- позивачу не надано копію програми ревізії, у зв`язку із цим Управління не змогло ознайомитись із питаннями, які стануть об`єктом перевірки під час ревізії;

- наголошує на тому, що позивачем не приймалось рішення про не допуск до проведення ревізії відповідача, а тому інформація, яка викладена в акті від 17 лютого 2025 року № 131905-22/03 не відповідає дійсності.

На підставі наведеного просить суд визнати протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 № 270, в частині затвердження плану проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління за період, за який охоплює 01 березня 2023 року - 31 березня 2024 року, а також визнати дії із реалізації цього пункту неправомірними.

ІІ. Стислий виклад позиції відповідача

Відповідач навів наступні аргументи для ухвалення рішення про відмову в задоволенні позову:

- вважає, що референція позивача до частини другої статті 4 Закону № 2939-ХІІ не співвідноситься фактичними обставинами справи та їх правовим регулюванням Адже, органом Держаудитслужби проводився державний фінансовий аудит бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя), що підтверджується звітом про результати державного фінансового аудиту бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя) за період з 01.01.2020 по 31.03.2024 від 12.08.2024 № 002000-25/18 та довідкою про проведення збору інформації в Управлінні від 05.07.2024 № 002000-25/11-і, які не підтверджують, що вказане Управління було об`єктом аудиту. Ба більше, керівництвом Управління не підписувався протокол узгодження звіту про результати аудиту, Управлінню ЖКГ не подався аудиторський звіт та супровідний лист із зазначенням строку інформування про виконання неведених в ньому пропозицій та рекомендацій; тож збір інформації не є заходом державного фінансового контролю, що узгоджується із приписами статті 2 Закону № 2939-ХІІ;

- незгода з наказом про проведення перевірки може бути підставою для оцінки наслідків або результатів перевірки (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов`язаних із недопуском до проведення перевірки, правомірності такого недопуску. Оскарження самого лише наказу не призводить до реального захисту прав суб`єкта перевірки, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства;

- вважає, що обрання неналежного способу захисту порушених прав є підставою для ухвалення рішення про відмову у задоволенні позову.

ІІІ. Процесуальні дії (рішення) у справі

11.04.2025 позивач подав позов до суду.

11.04.2025 проведено автоматизований розподіл справи між суддями, визначено головуючого суддю суддю Мандзія О.П.

16.04.2025 постановлено ухвалу про відкриття провадження у справі. Постановлено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

01.05.2025 відповідачем через систему «Електронний суд» подано відзив на позовну заяву.

IV. Обставини справи

Наказом Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 року № 270 «Про затвердження плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року», відповідно до Порядку планування заходів державного фінансового контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року № 955 (далі Порядок № 955) та листа Держаудитслужби від 12 грудня 2024 року № 000200-18/15644/2024, затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року (далі Наказ № 270).

Згідно з додатком 6.3 до Розділу VI Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року «Перелік підконтрольних установ (об`єктів контролю), в яких планується проведення ревізій за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2025 року», Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період з 01 березня 2023 року по 31 січня 2025 року, віднесено до об`єктів контролю.

Як убачається із витягу з наказу Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 року № 270, темою заходу державного фінансового контролю визначено «Ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради» на підставі «власної ініціативи» із встановленням строків проведення «лютий 2025 року травень 2025 року».

Листом Управління західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 04 лютого 2025 року № 131905-14/260-2025 «Про проведення ревізії» позивача повідомлено про проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради за період з 01.03.2023 по 31.01.2025. Також, позивача повідомлено, що ревізія буде проводитись з 17 лютого 2025 року по 28 березня 2024 року, відповідно до вимог Порядку проведення інспектування Державної аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінете Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі Порядок № 550).

Управління листом від 10.02.2025 № 3058-Ю/2025 повідомило, що для підготовки до проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності управління житлово-комунального господарства, благоустрою, просить надати програму ревізії.

Листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 12.02.2025 № 131906-14/359-2025 «Про надання програми ревізії» повідомлено, що відповідно до пункту 7 Порядку № 550, посадова особа органу державного фінансового контролю, яка проводить ревізію, надає на вимогу керівника об`єкта контролю чи його заступнику копію програми ревізії.

Листом Управління від 11.02.2025 № 3342/2025 повідомлено, що відповідно до пункту 3.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2024 року, ревізійною групою фахівців Держаудитслужби проведено державний фінансовий аудит бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя) з 01 січня 2020 року по 31 березня 2024 року. Під час проведення даного аудиту перевірялась діяльність Управління за період з 01 січня 2020 року по 31 березня 2024 року, що підтверджується висновками, відображеними у звіті аудиту. А тому, оскільки в Управлінні проводився аудит, який охоплював період з 01 січня 2020 року по 31 березня 2024 року, то проведення ревізії суперечить приписам статті 4 Закону № 2939-ХІІ.

Листом Управління від 14.02.2025 № 3952/2025 повідомлено, що зважаючи на те, що попередній захід державного фінансового контролю (ревізія фінансово-господарської діяльності) проведено в Управлінні з 01.01.2021 по 28.02.2023, то управлінням були надані запитувані документи та матеріали за період з 01.03.2023 по 31.03.2024. Зазначається, що результатами перевірки була складена довідка від 05.07.2024 № 002000-25/11-і про проведення збору інформації в рамках проведення державного фінансового аудиту бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя) з метою дослідження факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частин бюджету Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернополя) та стану використання ресурсів територіальної громади за період з 01 січня 2020 року по 31 березня 2024 року, яка підписана керівником управління та долучена до звіту фінансового аудиту Тернопільської міської територіальної громади (бюджету міста Тернопіль) за період з 1 січня 2021 року по 31 березня 2024 року. Отож, як указує Управління в цитованому листі, проведення ревізії за період з 1 січня 2020 року по 31 березня 2024 року, суперечить нормами чинного законодавства.

Згідно з листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 13 лютого 2025 року № 131913-14/368-2025, позивача повідомлено про те, що пунктом 3.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2024 року не передбачено проведення державного фінансового аудиту в Управлінні. Відповідно до останнє не було об`єктом аудиту його керівником не підписувався протокол узгодження звіту про результати аудиту, Управлінню не подавався аудиторський звіт та супровідний лист із зазначенням строку інформування про виконання неведених у ньому пропозицій та рекомендацій. А тому, проведення ревізії в Управлінні за період з 1 березня 2023 року по 31 січня 2025 року узгоджується із приписами Закону № 2939-ХІІ.

Також, в цитованому листі зазначено, що в листі від 04.02.2025 № 131905-14/260-2025 допущено описку в даті закінчення ревізії 28 березня 2024 року, яку слід читати правильно 28 березня 2025 року.

Листом Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 18 лютого 2025 року № 131905-14/433-2025 надіслано акт від 17.02.2025 № 13905-22/03 про неможливість проведення ревізії (далі Акт).

Із Акту вбачається, що на підставі направлень від 14 лютого 2025 року №№ 35-38, виданих Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області заступнику начальна відділу контролю у галузі промисловості інфраструктури та ЖКГ Тлумацькому М.Р., начальнику відділу взаємодії з правоохоронними органами Жукову О.В., головному державному аудитору відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Цьомкало О.М., головному державному аудитору відділу контролю в аграрній галузі, екології та природокористування ОСОБА_1 , передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Управлінні за період 01 березня 2023 року по 31 січня 2025 року, яка не розпочата.

Як зазначається в Акті, начальник Управління Соколовський О.І. від підпису направлень на зазначених працівників Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області відмовився та повідомив про недопущення до проведення ревізії.

V. Суть справи

Ключовим питання для цієї справи є таке:

1)Чи вважається оскарження наказу про призначення перевірки належним способом захисту прав позивача, і чи підлягає така вимога судовому розгляду?

VI. Оцінка суду

Право на судовий захист відображене в частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС.

Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 вересня 2021 року у справі №816/228/17 сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу з призначення і проведення перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення. У зв`язку з чим, не погодилась із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Суд знаходиться, що даний висновок узгоджується із характером спірних правовідносин та піддягає застосуванню в цій справі.

У цій справі позивач, просить, протиправним та скасувати наказ Західного офісу Держаудитслужби від 16 грудня 2024 № 270, в частині затвердження плану проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління за період, за який охоплює 01 березня 2023 року 31 березня 2024 року, а також визнати дії із реалізації цього пункту неправомірними.

Судом установлено, що позивач скористався своїм право не допустити відповідача до проведення перевірки, про що останнім в установленому порядку складено Акт.

Право позивача допустити або не допустити відповідача до проведення ревізії є виключним правом суб`єкта перевірка, яке останній реалізує на власний розсуд.

Зважаючи на цитовану позицію Великої Палати Верховного Суду, суд доходить висновку про те, що спірний наказ не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

Незгода з наказом про проведення перевірки може бути підставою для оцінки наслідків або результатів перевірки (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов`язаних із недопуском до проведення перевірки, правомірності такого недопуску. Оскарження самого лише наказу не призводить до реального захисту прав суб`єкта перевірки, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Таким чином, неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому, підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

Аналогічний висновок викладений Верховним Судом у постановах від 27 лютого 2025 року у справі № 560/16980/23, від 24 жовтня 2024 року у справа № 580/2466/19, від 22 жовтня 2024 року у справі № 380/7526/22, від 03 жовтня 2024 року у справі № 520/26475/21, від 08 березня 2023 року у справі № 420/25447/21.

Крім того, у загаданих постановах, Верховний Суд дійшов висновку про те, що такий спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. В свою чергу, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Зважаючи на викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про закриття провадження у справі із вимогою про визнання протиправним та скасування наказу про проведення заходів державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що даний спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак згідно з п.1 ч.1 ст.238 КАС України провадження у справі слід закрити.

Притім, суд, зважаючи на викладену правову позицію Верховного Суду в постанові від 27 лютого 2025 року у справі № 560/16980/23, зауважує, що хоча провадження у справі закрите саме на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС, але такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства.

На підставі викладеного, керуючись статтями 238, 243 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Провадження у справі за позовом Управління житлово-комунального господарства благоустрою та екології Тернопільської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби України про визнання протиправним та скасування наказу закрити.

Копію ухвали надіслати сторонам про справі.

Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Повний текст ухвали виготовлено і підписано 19 червня 2025 року.

Реквізити учасників справи:

позивач:

- Управління житлово - комунального господарства, благоустрою та екології Тернопільської міської ради (місцезнаходження/місце проживання: вул. Коперника, 1,м. Тернопіль,Тернопільська обл., Тернопільський р-н,46025 код ЄДРПОУ/РНОКПП 35939939);

відповідач:

- Західний офіс Держаудитслужби (місцезнаходження/місце проживання: вул. Костюшка, 8,м. Львів,Львівська обл., Львівський р-н,79007 код ЄДРПОУ/РНОКПП 40479801);

Головуючий суддяМандзій О.П.