Ухвала суду № 116181112, 09.01.2024, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

з питань залишення позову без розгляду

09 січня 2024 рокуСправа № 380/26779/23

Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді О.Желік, розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, за наявними матеріалами клопотання представника відповідача про залишення без розгляду позовної заяви керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Закарпатській області до Регіональної філії «Львівська залізниця» Акціонерного товариства «Українська залізниця» про зобов`язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в :

на розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Закарпатській області до Регіональної філії «Львівська залізниця» Акціонерного товариства «Українська залізниця» із вимогою зобов`язати Регіональну філію «Львівська Залізниця» Акціонерного товариства «Українська Залізниця» привести у стан готовності захисні споруди - сховище № 7323/27651, що розташоване за адресою: м. Чоп, вул. Героїв України, 42Б, Ужгородського району Закарпатської області, та сховище № 535/27653, що розташоване за адресою: м. Чоп, вул. Деповська, 9, Ужгородського району Закарпатської області, з метою використання їх за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Ухвалою судді від 16.11.2023 прийнято позовну заяву до розгляду й відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

11.12.2023 від представника відповідача на адресу суду надійшов відзив на позовну заяву.

28.12.2023 від позивача до суду надійшла відповідь на відзив на позовну заяву.

01.01.2024 від представника відповідача до суду надійшло заперечення на відповідь на відзив.

Окрім цього, до суду 01.01.2024 також надійшло клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду. Обгрунтовує подане клопотання тим, що позови про приведення у стан готовності захисних споруд (сховищ) не є категорією позовів про допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок, а приведення у стан готовності захисних споруд (сховищ) не є заходом реагування органів ДСНС ні за Кодексом цивільного захисту України, ні Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Представник відповідача наголошує, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваження щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту, оскільки такі повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій не передбачені законами України та Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052. Функції держави щодо здійснення безпосереднього контролю за захисними спорудами цивільного захисту покладені на місцеві державні адміністрації.

Вирішуючи питання про залишення позову без розгляду суд керується таким.

Предметом спору у даній справі є вимога керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Закарпатській області про зобов`язання Регіональної філії «Львівська Залізниця» Акціонерного товариства «Українська Залізниця» привести у стан готовності захисні споруди - сховище № 7323/27651, що розташоване за адресою: м. Чоп, вул. Героїв України, 42Б, Ужгородського району Закарпатської області, та сховище № 535/27653, що розташоване за адресою: м. Чоп, вул. Деповська, 9, Ужгородського району Закарпатської області, з метою використання їх за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Ключовим питання у цій справі є наявність або відсутність у керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Закарпатській області до Регіональної філії «Львівська Залізниця».

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 Кодексу адміністративного судочинства України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України обумовлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

Обгрунтовуючи своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області зазначив, що відповідачем не забезпечено повної готовності до використання захисних споруд цивільного захисту № 27651/7323 та № 27653/535, а ГУ ДСНС у Закарпатській області не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисні споруди до належного стану, що вказує на бездіяльність даного органу.

Також зазначив, що ГУ ДСНС у Закарпатській області як спеціально уповноважений державою органом на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про порушення, а саме ігнорування Регіональною філією «Львівська Залізниця» Акціонерного товариства «Українська Залізниця» вимог щодо приведення у відповідність до наказу МВС № 579 укриття захисну споруду № 7323/27651, що розташована за адресою: м. Чоп, вул. Героїв України, 42Б, Ужгородського району Закарпатської області; захисну споруду № 535/27653, що розташована за адресою: м. Чоп, вул. Деповська, 9, Ужгородського району Закарпатської області; не вжито відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача вжити заходи задля приведення у належний стан зазначеного укриття.

Окружною прокуратурою на адресу ГУ ДСНС у Закарпатській області надіслано запит від 03.07.2023 за № 07.53-107-5202ВИХ-23 щодо отримання копій актів обстежень готовності захисних споруд. У відповідь на вказаний лист 10.07.2023 надано відповідні акти обстеження.

На виконання вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», Ужгородською окружною прокуратурою листом № 07.53- 107-5423вих23 від 10.07.2023 на адресу ГУ ДСНС у Закарпатській області надіслано повідомлення про намір звернення прокуратурою до суду із даним позовом. У відповідь прокуратурою отримано листа ГУ ДСНС у Закарпатській області № 52 04-4655/52 12-02 від 09.08.2023, з якого вбачається, що Головне управління заходи контролю на вищевказаних об`єктах не проводили.

У контексті наведених обставин необхідно з`ясувати, чи наділений ГУ ДСНС у Закарпатській області належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - «Порядок № 138»), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року № 579 (далі - «Наказ №579»).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (п. 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - «Положення №1052») встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Тобто, на основі указаного висновується, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Таким чином, враховуючи те, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Закарпатській області на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами у якості позивача, то, відповідно, у керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області в особі ГУ ДСНС у Закарпатській області також не має права на звернення до суду з такими вимогами.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 03 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 05 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 29 серпня 2023 року у справі № 160/9125/22.

Відповідно до частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 169 цього Кодексу.

У статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти тільки на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком з огляду на відсутність прямо передбачених підстав для здійснення представництва інтересів держави, є залишення позовної заяви без розгляду за аналогією закону (стаття 7 КАС України).

Відтак, враховуючи те, що відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).

Відповідно до пункту 5 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За таких умов суд дійшов висновку про необхідність залишення позовної заяви прокурора без розгляду та, відповідно, задоволення клопотання представника відповідача.

Керуючись ст.ст. 240, 248, 256, 294 КАС України, суд, -

п о с т а н о в и в:

клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду задовольнити.

Позовну заяву керівника Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Закарпатській області до Регіональної філії «Львівська залізниця» Акціонерного товариства «Українська залізниця» про зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею та підлягає оскарженню шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

СуддяЖелік О.М.