Постанова № 10637564, 21.07.2010, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 2а-12430/09/2670 Головуючий у першій інстанції: Блажівська Н.Є.

Доповідач: Саприкіна І.В.

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 липня 2010 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді: Саприкіної І.В.,

суддів: Горяйнова А.М., Мамчура Я.С.,

при секретарі: Приходько Є.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Міністерства транспорту та звязку України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.02.2010 року у справі за позовом першого заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Міністерства транспорту та звязку України, державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень», треті особи: Голосіївська районна у місті Києві державна адміністрація, Державний реєстратор Голосіївської районної у місті Києві державної адміністрації про скасування наказів,

В С Т А Н О В И Л А :

Заступник Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Міністерства транспорту та звязку України, державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень», треті особи: Голосіївська районна у місті Києві державна адміністрація, Державний реєстратор Голосіївської районної у місті Києві державної адміністрації про визнання протиправним та скасування Наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 27 жовтня 2005 року № 685 «Про затвердження Статуту державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень»; визнання протиправним та скасування Наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 22 травня 2009 року № 581 «Про затвердження нової редакції Статуту державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень»; визнання недійсними статутів державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень» (ідентифікаційний код 33880040), затверджені наказами Міністерства транспорту та зв'язку України від 27 жовтня 2005 року № 685 та від 22 травня 2009 року № 581.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.02.2010 року позов задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Міністерство транспорту та звязку України подали апеляційну скаргу, в якій просять скасувати незаконну, на їх думку, постанову суду першої інстанції та постановити нову, якою відмовити в позові. В своїй апеляційній скарзі апелянт посилається на неповне зясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, незаконність, необґрунтованість та необєктивність оскаржуваного рішення, що є підставою для його скасування.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, що зявилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що вона підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного:

Окружний адміністративний суд м. Києва в своєму рішенні прийшов до висновку про необхідність задоволення позову.

Апеляційна інстанція не погоджується з такими доводами суду першої інстанції в частині скасування наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 27 жовтня 2005 року № 685, з огляду на наступне:

Як вбачається з матеріалів справи, на підставі доручення Президента України від 4 червня 2009 року Генеральною прокуратурою України протягом червня-липня 2009 року проведено перевірку додержання вимог Закону України «Про автомобільний транспорт» у Міністерстві транспорту та зв'язку України та на Державному підприємстві «Служба міжнародних автомобільних перевезень», в ході якої встановлено порушення Міністерством транспорту та зв'язку України вимог чинного законодавства України при створенні ДП «СМАП».

03 липня 2009 року заступником Генерального прокурора України на ім'я Виконувача обов'язків Міністра транспорту та зв'язку України було винесено Протест на Наказ № 581 від 22 травня 2009 року, в якому містилася вимога про скасування Наказу Міністерства транспорту та зв'язку України «Про затвердження нової редакції статуту державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень» від 22 травня 2009 року №581.

Листом № 7743/15/10-09 від 16 липня 2009 року Міністерством транспорту та зв'язку України відхилено протест Генеральної прокуратури України на Наказ Міністерства транспорту та зв'язку України «Про затвердження нової редакції статуту державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень» від 22 травня 2009 року №581.

19 серпня 2009 року Генеральна прокуратура України звернулись до Прем'єр-міністра України з Поданням про усунення порушень закону, в якому вимагали вжити заходів до усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що сприяють їх вчиненню.

Листом Кабінету Міністрів України № 12934/0/2-09 від 24 вересня 2009 року Генеральну прокуратуру України повідомлено про стан та роботу уряду з приводу удосконалення законодавства в сфері забезпечення нагляду за безпекою руху на транспорті.

Державне підприємство «Служба міжнародних автомобільних перевезень» було створено Наказом Міністерства транспорту та зв'язку України № 652 від 17 жовтня 2005 року «Про реорганізацію Українського державного підприємства по обслуговуванню іноземних та вітчизняних автотранспортних засобів «Укрінтеравтосервіс».

Наказом Міністерства транспорту та зв'язку України № 685 від 27 жовтня 2005 року «Про затвердження Статуту державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень» (надалі - також «Наказ № 685») затверджено Статут державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень».

Державним реєстратором Голосіївської районної у місті Києві державної адміністрації зареєстровано Статут ДП «СМАП» 14 листопада 2005 року за реєстраційним № 10681020000008/036.

Відповідно до статті 1 Статуту, затвердженого Наказом № 685, Державне підприємство «Служба міжнародних автомобільних перевезень» є державним унітарним підприємством і діє як державне комерційне підприємство, що засноване на державній власності та входить до сфери управління Міністерства транспорту та зв'язку України.

Пунктом 2.1 статті 2 Статуту, затвердженого Наказом № 685, визначено, що ДП «СМАП» створено з метою організації контролю у пунктах пропуску на Державному кордоні України за додержанням українськими та іноземними перевізниками транспортного законодавства України та виконанням міжурядових угод з питань міжнародних автомобільних перевезень, контролю наявності ліцензій та ліцензійних карток на право надання послуг з міжнародних перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, наявності дозвільних документів на здіснення міжнародних автоперевезень, також надання вітчизняним та іноземним юридичним особам і громадянам всіх видів послуг тю оформленню дозвільних документів на міжнародні автомобільні перевезення пасажирів та вантажів.

Основними напрямками діяльності ДП «СМАП» є: забезпечення у пунктах пропуску через Державний кордон України контролю дозвільних документів на міжнародні автомобільні перевезення пасажирів і вантажів та дотримання вимог транспортного законодавства України і міжурядових угод з питань міжнародних автомобільних перевезень; забезпечення комплексу робіт по визначенню необхідності справляння плати за проїзд автомобільними дорогами України; здійснення перевірки в пунктах пропуску через Державний кордон України вагових та габаритних параметрів автопоїздів, перевезення небезпечних вантажів, оформлення необхідних документів для здійснення цих перевезень, а також сприяння в організації перевезень великовагових, негабаритних та небезпечних вантажів автотранспортними засобами українських власників на території іноземних держав; організація і реалізація системи оформлення і видачі дозвільних документів на перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні; участь у підготовці проектів міжурядових угод та міжнародних Договорів з питань міжнародних автомобільних перевезень, роботі Змішаних Комісій, передбачених положеннями міжурядових угод, та міжнародних організацій з питань автомобільних перевезень, забезпечення організації перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні (пункт 2.2 статті 2 Статуту, затвердженого Наказом № 685).

Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (ч.1 ст. 86 КАС України).

Відповідно до ч. 1 ст. 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Таким чином, правовий припис «в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого законом» означає, що позов має подаватися лише в тих межах часу, які встановлені законом. Крім того, можливість захисту прав та інтересів залежить від дотримання строків, встановлених на цей випадок законом.

Представник Міністерства транспорту та звязку України в судовому засіданні наполягав на застосуванні судом наслідків пропущення строку звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів.

У ч. 2 ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено річний строк для звернення до адміністративного суду, що пов'язане зі специфікою правовідносин, а також має сприяти наданню доказів, підвищує їхню достовірність і тим самим сприяє встановлено істини у конкретній адміністративній справі.

Дана норма закону означає, що за загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Необхідно зазначити, що процесуальним строком є проміжок часу, встановлений законом або судом, у який суд та особи, що беруть участь у справі, та інші учасники процесу вчиняють певні процесуальні дії, передбачені Кодексом адміністративного судочинства України, в результаті вчинення яких настають певні правові наслідки.

За частиною 1 ст. 100 КАС України, пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін.

Тобто, внаслідок пропущення строків звернення до адміністративного суду для позивача наступають негативні юридичні наслідки.

Слід зауважити, що встановлення процесуальних строків законом та судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, певних процесуальних дій.

Згідно ч. 2 ст. 100 КАС України, якщо суд визнає причину пропущення строку звернення до суду поважною, адміністративна справа розглядається і вирішується в порядку, встановленому цим Кодексом.

Позивачем у позовній заяві зазначається, що порушення, які слугували підставою для подання позову (а саме: деякі функції ДП «СМАП», визначені Статутом підприємства), Генеральною прокуратурою України виявлено у ході проведення у червні-липні 2009 року за дорученням Президента України перевірки звернення трудового колективу ДП «СМАП», що, на думку позивача, є поважною причиною пропущення строку звернення до адміністративного суду.

Апелянт неодноразово вказував на те, що Генеральною прокуратурою України неодноразово проводилися перевірки різноманітних фактів, пов'язаних з діяльністю ДП «СМАП», про що свідчить ряд листів та приписів Генеральної прокуратури України, направлених до Мінтрансзв'язку, а саме копій приписів та листів Генеральної прокуратури України до Мінтрансзв'язку (від 29.05.2006 № 8/1-213вих-06, від 25.06.2008 № 08/1-203вих-08, від 19.08.2008 № 08/1-248вих08, від 21.04.2008 № 08/1-17461-06, від 10.06.2008 № 08/1-17461-06), а також листа Мінтрансзв'язку до Генеральної прокуратури України (від 28.05.2008 №3904/25/14-08).

Зокрема, в приписі від 29.05.2006 року № 8/1-213вих-06 Генеральною прокуратурою України зазначено, перевірено виконання вимог Законів України «Про автомобільний транспорт», «Про джерела фінансування органів державної влади» при створенні державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень».

Таким чином, твердження суду про те, що при здійсненні попередніх перевірок питання законності створення ДП «СМАП» не було предметом прокурорського нагляду, не відповідає дійсності.

В приписі Генеральної прокуратури України про усунення порушень закону від 23.05.2006 року № 8/1-213вих06 Генеральною прокуратурою України вимагається вжиття заходів щодо усунення перешкод у діяльності ДП «СМАП», з метою створення належних умов для забезпечення контролю і регулювання міжнародних автомобільних перевезень.

Таким чином Генеральній прокуратурі України було відомо, щонайменше з 2006 року, про функції, види та напрямки діяльності ДП «СМАП».

Річний строк для звернення до адміністративного суду обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Перевіряючи виконання вимог Законів України «Про автомобільний транспорт», «Про джерела фінансування органів державної влади» при створенні ДП «СМАП», зазначаючи в приписі від 29.05.2006 року № 8/1-213вих-06 про необхідність усунення перешкод у діяльності ДП «СМАП», з метою створення належних умов для забезпечення контролю і регулювання міжнародних автомобільних перевезень, Генеральна прокуратура України знала, та в будь-якому випадку, повинна була знати про функції ДП «СМАП».

Отже, позивачем пропущено строк звернення до суду з приводу оскарження наказу Мінтрансзв'язку від 27.10.2005 року № 685.

Що стосується оскарження наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 22 травня 2009 року № 581 «Про затвердження нової редакції Статуту державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень», то колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне:

Відповідно до частини 10 статті 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» (далі по тексту - Закон) служба міжнародних автомобільних перевезень здійснює у пунктах пропуску через державний кордон України та у пунктах видачі дозволів автомобільним перевізникам України контроль за дотриманням ними законодавства України, що стосується виконання міжнародних автомобільних перевезень.

Контроль за здійсненням міжнародних перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом проводить служба міжнародних автомобільних перевезень центрального органу виконавчої влади з питань автомобільного транспорту в пунктах пропуску через державний кордон України та в пунктах видачі дозволів автомобільним перевізникам України (ч. 1 ст. 58 Закону).

У відповідності до ч. 3 ст. 58 Закону функціями контролю за здійсненням міжнародних перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом є: контроль за виконанням перевізниками вимог міжнародних договорів України з питань міжнародних автомобільних перевезень; контроль технічного, санітарного та екологічного стану транспортних засобів, що впливає на безпеку руху, екологію та санітарні норми; перевірка вагових і габаритних параметрів транспортних засобів; контроль та оформлення дозвільних документів на міжнародні перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом; облік автомобільних транспортних засобів, які здійснюють міжнародні перевезення пасажирів і вантажів; перевірка транспортно-експедиторської документації та ліцензій на здійснення міжнародних перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом.

Як свідчить аналіз законодавчих норм, на час прийняття Наказу № 581 від 22.05.2009 року чинним законодавством України було передбачено існування Служби міжнародних автомобільних перевезень України, як державного органу центрального органу виконавчої влади з питань автомобільного транспорту, що діє відповідно до законодавства та положення, затвердженого Міністерством транспорту та зв'язку України, якого наділено функціями державного контролю за здійсненням міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом.

З матеріалів справи вбачається, що ДП «СМАП» є державним комерційним підприємством, якій діє на підставі затвердженого апелянтом статуту.

Отже, враховуючи правовий статус ДП «СМАП» та його організаційно-правову форму, покладення таких функцій на комерційне підприємство суперечить імперативним положенням статті 75 Господарського кодексу України, яким визначено особливості господарської діяльності державних комерційних підприємств.

Вищевказаною нормою господарського законодавства не передбачено можливості виконання державним комерційним підприємством функцій державно-владного контролю за відповідною сферою суспільного життя, а відтак, наділення ДП «СМАП», як державного комерційного підприємства, функціями державного контролю за здійсненням міжнародних перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, є таким, що прямо суперечить статті 75 Господарського кодексу України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Таким чином суб'єктами уповноваженими на здійснення державного нагляду (контролю), є уповноважені законом центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи, органи місцевого самоврядування, інші органи.

Стаття 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не містить положення щодо можливості здійснення функцій державного нагляду (контролю) суб'єктами господарювання, тобто, не визначає суб'єктів господарювання суб'єктами державного нагляду (контролю).

Відповідно до частини 3 статті 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» одним із принципів державного нагляду (контролю) є рівність прав і законних інтересів усіх суб'єктів господарювання.

Наділення ДП «СМАП», як суб'єкта господарювання, функціями державного контролю за діяльністю інших суб'єктів господарювання, є таким, що суперечить вищезазначеному принципу державного нагляду (контролю).

Враховуючи вищевикладене, апеляційна інстанція вважає за необхідне зазначити, що оскільки скасування наказу від 27.10.2005 року № 685 є неможливим через пропущення строків звернення до суду, то усунення відповідних суперечностей, що містяться в статуті, який затверджений зазначеним наказом, можливе шляхом внесення відповідних змін до наказу від 27.10.2005 року № 685.

Згідно із п. 4 ч. 1 ст. 198 та ст. 202 КАС України, суд апеляційної інстанції скасовує постанову суду першої інстанції та приймає нове рішення, якщо встановить порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду дійшла висновку про необхідність скасування постанови суду в частині скасування наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 27 жовтня 2005 року № 685 та постановлення нової про відмову в позові в цій частині.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 196, 198, 202, 205 та 207 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Міністерства транспорту та звязку України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 17.02.2010 року в частині задоволення позову щодо скасування Наказу Міністерства транспорту та зв'язку України від 27 жовтня 2005 року № 685 «Про затвердження Статуту державного підприємства «Служба міжнародних автомобільних перевезень» скасувати, постановивши нову постанову про відмову в позові в цій частині.

В решті постанову залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом одного місяця шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя:

Судді:

Повний текст постанови виготовлено 23 липня 2010 року.