Рішення № 102160407, 08.12.2021, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2021 року справа № 580/7276/21

19 годин 10 хвилин м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі: судді – Трофімової Л.В., за участі секретаря судового засідання – Фесенка О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу №580/7276/21

за позовом Черкаської окружної прокуратури (вул. Б. Хмельницького, 60, м. Черкаси, 18000, код ЄДРПОУ 02911119) [представник позивача – Цибань В.І.] в інтересах:

Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ 43220275) [представник позивача - не прибув]

Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (бул. Шевченка, 185, м. Черкаси, 18001, код ЄДРПОУ 40270297) [представник позивача – Суховий М.О. за довіреністю]

до виконавчого комітету Черкаської міської ради (вул. Б. Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18002, код ЄДРПОУ 04061547) [представник відповідача – Волкович Ю.О за довіреністю]

про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії, постановив рішення.

20.09.2021 вх. 35860/21 Черкаська окружна прокуратура в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, звернувшись до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради, просить:

- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради, що полягає у не вчиненні дій спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси;

- зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Ухвалою від 24.09.2021 відкрито загальне провадження у справі, призначено судове засідання на 20.10.2021. Ухвалою від 20.10.2021 оголошено перерву до 09.11.2021. Ухвалою від 09.11.2021 оголошено перерву до 15.11.2021. Ухвалою від 15.11.2021 оголошено перерву до 06.12.2021. Ухвалою від 06.12.2021 оголошено перерву до 08.12.2021.

Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор з огляду на інтереси держави зазначає, що в ході опрацювання інформації Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації виявлено факт порушення відповідачем законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території міста Черкаси, що розуміється у відсутності історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси як складової частини Генерального плану м. Черкаси. У зв`язку з бездіяльністю відповідача існує загроза самовільної, хаотичної, шкідливої для майбутніх поколінь, невідновлюваної та неконтрольованої забудови історичних місць на території міста, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини територіальної громади.

Відповідач позов не визнав. 18.10.2021 надав до суду відзив, згідно якого до 01.01.2019 господарська діяльність, в тому числі нове будівництво, у разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану, здійснювалося на підставі історико-містобудівного обґрунтування, а у період після 01.01.2019 і до затвердження відповідних планів, відповідні нормативно-правові акти щодо використання вказаних територій прийняті не були. У зв`язку із викладеним відповідач діяв виключно у порядку і на умовах, передбачених чинним законодавством, зокрема Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та містобудівною документацією під час проектування та будівництві об`єктів на території міста Черкаси, із урахуванням ДБН Б.2.2-12:2019, що відповідає висновкам Міністерства розвитку громад та територій. Відповідач визнав, що станом на 2021 рік у місті Черкаси відсутній актуальний історико-культурний опорний план, що містить узагальнену характеристику об`єктів нерухомої культурної та природної спадщини, їх територій та зон охорони. У складі Генерального плану м. Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505 наявна схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом, що виконана у 2009 році розробником Генплану – ДП «УНДДІПМ Дніпромісто» ім. Ю.М.Білоконя за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» та «Науково-дослідний інститут теорії та історії архітектури і містобудування» згідно договору від 08.06.2010 1/10. Черкаською міською радою прийняте рішення 13.05.2021 № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», 15.06.2021 прийняте рішення № 6-37 «Про розроблення містобудівної документації «Внесення змін до плану зонування території міста Черкаси», що сукупно є однією із підстав для замовлення розробки проекту внесення змін до плану зонування території м. Черкаси у комплексі із коригуванням історико-архітектурного опорного плану. Відповідач зазначив, що Черкаська окружна прокуратура не має процесуальної правоздатності пред`являти позов в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, позаяк наразі проводяться заходи з коригування історико-архітектурного опорного плану (актуалізація).

Листом від 12.04.2021 № 6635-01-21 виконавчий комітет Черкаської міської ради повідомив позивача про те, що рішенням ради від 01.10.2020 № 2-6393 «Про розгляд електронної петиції № Че/1204-еп щодо збереження Замкового узвозу» Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради доручено до 01.11.2020 здійснити передбачені законодавством заходи для розробки історико-архітектурного опорного плану міста та внесення відповідних змін до Генерального плану міста, що вбачається із п. 2, проте видатки затверджені не були. Виконавчим комітетом Черкаської міської ради повідомлено прокуратуру про відсутність фінансування заходів щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси.

Як вбачається із п. 5.2. рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (Актуалізація)» вирішено забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси».

Згідно відповіді ВК Черкаської міськради від 24.06.2021, що надана на запит Черкаської окружної прокуратури від 17.05.2021, відповідачем проводяться заходи із коригування історико-архітектурного опорного плану міста.

Листом від 21.09.2020 № 02/01-01-08/9295 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації вказано органам управління адміністративних одиниць на необхідність вжиття у межах власної компетенції заходів із розробки та затвердження у визначеному КМУ порядку історико-архітектурних опорних планів у складі Генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.

Міністерство культури та інформаційної політики на адресу Черкаського міського голови направило лист від 21.08.2020 № 10434/6.11.1 про загрозу збереження традиційного характеру середовищ історично населених місць та необхідність розробки історико-архітектурного опорного плану міста, що залишений без уваги.

З листа Міністерства культури України вбачається, що станом на квітень 2018 року затверджено історико-архітектурний опорний план в 83 населених пунктах на території України, проте серед таких немає міст Черкаської області як таких, які виконали вимоги законодавства. З листа Міністерства культури та інформаційної політики України вбачається, що станом вересень 2021 року постановою КМУ № 878 визначено 401 населений пункт.

Рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505 затверджений Генеральний план міста, де є «Схема обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом», проте судом не встановлено наявність історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси.

Рішенням Черкаської міської ради від 01.10.2020 № 2-6393 підтримана петиція щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану міста. На виконання вказаного рішення в Департаментом фінансової політики Черкаської міської ради поданий бюджетний запит із пропозиціями про виокремлення в міському бюджеті 1570000,00 грн на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста. Видатки на вказані потреби наразі не затверджені, що вбачається із відповіді від 12.04.2021 на інформаційний запит прокуратури Черкаської області.

Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 29.03.119 № 64 оголошено заповідною територією «Черкаські берегові схили», розташовані в м. Черкаси, площею 2850 га.

Дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням у судовому провадженні щодо усіх обставин справи сукупно, врахувавши доводи і аргументи учасників, суд зазначає про таке.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

Відповідно до листа Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 06.04.2021 № 02/01-03-13/304/02/01-03-13/7551, наданого на запит Черкаської окружної прокуратури від 25.03.2021 № 145-205, історико-архітектурний опорний план м. Черкаси не затверджений. Судом з перевірки інформації офіційного сайту міської ради не встановлено складової Генерального плану м.Черкаси - історико-архітектурного опорного плану.

За оглядом і оцінкою письмових доказів встановлено, що в матеріалах наявний Генеральний план міста Черкаси (затверджений рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505), а також План зонування території міста Черкаси (затверджений рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513). Як вбачається із пояснювальної записки до Генерального плану, стратегія генерального плану в історичних зонах полягає у беззаперечному збереженні пам`яток культурної спадщини, регенерації історичного середовища, реставрації історичної забудови, ремонті, розвитку сучасних, туристичних функцій в історичному середовищі з урахуванням зон охорони (п. 7.3). Генеральний план містить архітектурно-планувальну структуру (п. 7.2.), розвиток історичного архітектурно-просторового середовища (7.3), охорону культурної спадщини (10).

Згідно розділу 10 «Охорона культурної спадщини» передбачається, що межі охоронних зон та пам`яток культурної спадщини, режими використання територій визначаються в роботі «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста 19-початку 20 століття (розроблена Центром пам`яткознавства, м. Київ, 2009 в складі генерального плану «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток центральної частини м. Черкас»), однак останній не є історико-архітектурним опорним планом міста Черкаси як історично населеного місця.

За результатом вивчення доводів і аргументів сторін щодо програм розроблення містобудівної документації в м. Черкаси 2012-2015 роки (затверджена рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-519) та на 2016-2020 роки (затверджена рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2016 № 2-586) із урахуванням змін, внесених рішенням Черкаської міської ради від 14.11.2014 № 2-414, встановлено, що змістом вказаних програм не передбачено розроблення історико-архітектурного опорного плану, відомості про виконання заходів програм в матеріалах відсутні.

Згідно наявного в матеріалах позитивного висновку державної експертизи № 00-0238-11, складеного щодо містобудівної документації «Генеральний план м. Черкаси» УДНДІПМ «Діпромісто» на замовлення Виконавчого комітету Черкаської міської ради, передбачено розроблення паралельно із Генеральним планом міста, зокрема, історико-архітектурного опорного плану, проте відомості про виконання даних робіт сторонами не надані.

Як вбачається із бюджетного запиту Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на 2022-2024 роки, заплановано впровадження бюджетної програми, одним із завдань якої є розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси. Відповідно до бюджетного запиту Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на 2021-2023 роки (додаткового) заплановане розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси орієнтовною вартістю 1570000, 00 грн, проте відомості про фінансування вказаного запиту в матеріалах справи відсутні.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.

Згідно частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Відповідно до вимог ст. 5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі – Закон № 1805) визначено: охорона культурної спадщини – це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; історичний ареал населеного місця – це частина населеного місця, що берегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку; історичне населене місце – це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805 державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської

Згідно зі ст. 6 Закону № 1805 до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади: виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Згідно з ч. 3, 4 ст. 32 Закону № 1805 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за Поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується вентральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної Політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини. На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Судом встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до списку по Черкаській області включені історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

Згідно з ч. 3,4, 5 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі Генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до підпункту 6 пункту «а» ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі Закон - № 280/97) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації. Серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту «б» вказаної статті Закону №280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних Довідників. Відповідно до підпункту 7 пункту «а» ч. 1 ст. 32 Закону № 280/97 серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел. Підпунктом 10 пункту «б» вказаної статті Закону № 280/97 до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 6, 7 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 (далі – Порядок №318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відповідальними за визначення меж і режимів використання Історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення. Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності у межах історичних ареалів.

Оцінюючи позовні вимоги, досліджені докази, суд доходить висновку, що бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану є протиправною як загроза для самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів та місць на території громади, виклик непоправному руйнуванню пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

З метою реалізації вказаних законодавчих вимог наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 № 64 затверджено Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту (далі – Порядок № 64). Згідно п. 1.3 та 2.1 Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого наказом міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 № 64 (далі – Порядок № 64), історико архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб`єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини , що мають у складі архітектора, , який має кваліфікаційний сертифікат. План погоджується та затверджується у складі містобудівної документації згідно Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до п. 2.1. Порядку № 64 історико-архітектурний опорний план підписується та скріплюється печаткою головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат.

Оригінал затвердженого історико-архітектурного опорного плану Керується у відповідному уповноваженому органі містобудування та архітектури та центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну Політику у сфері охорони культурної спадщини. Дані історико-архітектурного опорного плану вносяться до містобудівного кадастру (пункти 2.2. та 2.3. Порядку № 64).

Постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 внесені зміни до пунктів 8, 9 Порядку № 318 та визначено, що проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з врахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.

У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону (установлено, що вимоги, зазначені в абзаці застосовуються до 01.01.2019).

З урахуванням внесених законодавчих змін, з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим, протиправним, незаконним.

Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України. Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11.08.2020 №9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану як складової Генерального плану міста.

На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надісланий лист від 21.09.2020 № 02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області та лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11.12.2020 № 22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів, а також листи Черкаської обласної державної адміністрації від 21.12.2021 №23231/01/01-57 та від 17.02.2021 № 3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних кланів історичних населених місць Черкаської області, проте вимоги прокуратури є обґрунтованими, а бездіяльність відповідача очевидною і неспростованою належними, допустимими, достовірними і достатніми доказами. За вказаних обставин та у зв`язку з встановленням факту невжиття відповідачем заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану м.Черкаси, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявних підстав для їх задоволення.

Доводи відповідача щодо відсутності в Черкаської окружної прокуратури повноважень на пред`явлення даного позову, суд оцінює критично з огляду на інтереси держави і спрямування діяльності суб`єктів публічної адміністрації служити людині. Згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням) (підп. 1) ч. 6 ст. 23 Закону). Згідно п.1 Постанови КМУ від 23.03.2020 № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади», Міністерство культури, молоді та спорту перейменоване на Міністерство культури та інформаційної політики. Міністерство є головним органом та реалізує державну політику зокрема у сферах культури, відновлення та збереження національної пам`яті, охорони культурної спадщини. Відповідно до п. 5 Положення про управління культури та охорони культурної спадщини, що затверджене розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28.03.2017 № 136, Управління забезпечує надання організаційно-методичної допомоги та здійснення координації діяльності підприємств, установ і організацій у сфері охорони культурної спадщини. Вказані суб`єкти є спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах, які не вчиняли в межах власних повноважень дій, спрямованих на зобов`язання виконавчих органів замовити розроблення документації у сфері охорони культурної спадщини, які не позбавлені права самостійно звернутися до суду для захисту прав населення України та територіальної громади відповідно, однак відповідних заходів протягом тривалого періоду не вживають. У зв`язку із викладеним, суд дійшов висновку, що наявними матеріалами підтверджується відсутність доброго/належного врядування спеціально уповноваженого органу в сфері охорони культурної спадщини, що є передумовою для звернення прокурора до суду для захисту відповідних прав людини та інтересів держави, усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями. Відповідно до статті 11 Конституції України Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.

У постанові Верховного Суду від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21 (адміністративне провадження № К/9901/20127/21) зазначено: інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, безпека, благоустрій населених пунктів, позаяк відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту встановленого порядку здійснення забудови територій виявляються у дотриманні вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час планування та забудови території, забезпеченні сталого розвитку відповідного населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини. У цій справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист «інтересів держави».

Відповідно до правового висновку Верховного Суду, сформульованого в постанові від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18 аналіз частини 3?статті 23 Закону України «Про прокуратуру»?дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу, проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійсню його неналежно. «Нездійснення захисту» має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли особа усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але усупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. «Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, що проте є неналежною. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, що, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. Верховний Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор, проте щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, що перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

За встановлених обставин справи суд визнає наявність правових підстав для правомірного ініціювання прокурором Черкаської окружної прокуратури судового захисту інтересів держави, зокрема, в особі органів, уповноважених охороняти культурну спадщину у зв`язку із допущеною протиправною бездіяльністю відповідачем – виконавчим комітетом Черкаської міської ради - у не здійсненні компетенційних повноважень щодо замовлення розробки у складі Генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси із затвердженням науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, що є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Виконавчим комітетом Черкаської міської ради не надано доказів на підтвердження тих обставин, що вжито заходи спрямовані на розробку та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та/або замовлення і відповідне погодження в установленому порядку. Суд звертає увагу, що після затвердження рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505 Генерального плану, виявлено протиправну бездіяльність виконавчого органу місцевого самоврядування, що полягає у відсутності замовлення розробки історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси з прийняттям в установленому порядку обов`язкового до виконання рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, що не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, проте вони не були отримані з незалежних від нього причин. Таких підтверджень з боку відповідача під час вирішення спору не надано. Доводами відповідача про наявність затверджених рішенням уповноважених органів виконавчої влади та місцевого самоврядування Генерального плану міста Черкаси, Плану зонування території міста Черкаси, схем обмежень, обумовлених історико-архітектурним опорним планом, не спростовується та не пояснюється відсутність історико-архітектурного опорного плану як складової частини Генерального плану міста Черкаси. Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним планом, як складова Генерального плану міста Черкаси не є опорним історико-архітектурним планом. Беручи до уваги вищезазначене правове регулювання спірних правовідносин, положення Порядку № 64, докази у справі, відповідач зобов`язаний вжити невідкладно активних заходів – замовити розроблення історико-архітектурного опорного плану як складової частини Генерального плану міста Черкаси та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць м. Черкаси без зловживання правом у здійсненні місцевого самоврядування в місті Черкаси з прийняттям обов`язкових до виконання рішень на відповідній території.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 9 КАС України).

У частині складової вимоги «історично населеного» щодо визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Черкаської міської ради, що полягає у не вчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, належить врахувати, що не є тотожним «історичне населене місце», «історичний ареал населеного місця» та місто як населений пункт/ вид поселення, тому у цій частині редакції сформованої вимоги варто відмовити.

Відповідно до ч. 3, ч.9 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати зі сплати судового збору належать розподілу: при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Керуючись статтями 2, 6-16, 19, 73-78, 90, 118, 139, 242-246, 255, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради у не здійсненні замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Копію рішення направити учасникам справи.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Черкаської міської ради (вул. Б. Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18002, код ЄДРПОУ 04061547) на користь Черкаської обласної прокуратури (бул. Шевченка, 286, м. Черкаси, Черкаська область, 18015, код ЄДРПОУ 02911119) витрати зі сплати судового збору у сумі 2270 грн.

Рішення набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, що може бути подана протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України до Шостого апеляційного адміністративного суду у зв`язку із початком функціонування модулів Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи з урахуванням підпунктів 15.1, 15.5 пункту 15 частини 1 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України відповідно до рішення ВРП від 17.08.2021 № 1845/О/15-21 «Про затвердження Положення про порядок функціонування окремих підсистем Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи».

Учасники справи:

позивач: Черкаська окружна прокуратура [вул. Б. Хмельницького, 60, м. Черкаси, 18000, код ЄДРПОУ 02911119]

відповідач: Виконавчий комітет Черкаської міської ради [вул. Б. Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18002, код ЄДРПОУ 04061547]

Судове рішення складене 17.12.2021.

Суддя Лариса ТРОФІМОВА