Окрема думка судді № 101806094, 09.12.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

О К Р Е М А Д У М К А

09 грудня 2021 року м. Київ № 640/20618/20

Паволоцька сільська рада звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, за участі третіх осіб: Міністерство розвитку громад та територій, Житомирська обласна державна адміністрація, в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати «Перелік спроможних територіальних громад Житомирської області» Перспективного плану формування територій громад Житомирської області, затвердженого розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року №481-р, в частині віднесення Паволоцької територіальної громади до складу Попільнянської об`єднаної територіальної громади;

- визнати протиправним та скасувати «Перелік територіальних громад Житомирської області» наведений у додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №711-р «Адміністративні центри та території територіальних громад Житомирської області» в частині віднесення територіальної громади населеного пункту с. Паволоч та с. Соколів Брід до складу Попільнянської територіальної громади.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.11.21р. по даній справі було відмовлено у задоволенні позову. При цьому колегія суддів виходила з відсутності порушення прав позивача, з огляду на те, що оскаржуване розпорядження не має безпосереднього впливу та не порушує прав позивача в рамках публічно-правових відносин. Не погоджуючись з таким рішенням суддя Каракашьян С.К. висловлює дану окрему думку.

Відповідно до частини 3 статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року № 481-р затверджено новий перспективний план формування територій громад Житомирської області (далі - оскаржуване рішення, Розпорядження №481-р).

12 червня 2020 року КМ України прийнято розпорядження №711-р, яким, зокрема, затверджено створення Попільнянської територіальної громади з адміністративним центром територіальної громади в смт Попільня, до якої увійшла, в тому числі, Паволоцька територіальна громада.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.

Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Беручи до уваги вищевикладене, вважаю наявними підстави для скасування розпорядження КМ України від 12 червня 2020 року №711-р, яким, зокрема, затверджено створення Попільнянської територіальної громади з адміністративним центром територіальної громади в смт Попільня, до якої увійшла, в тому числі, Паволоцька територіальна громада.

Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад у разі, якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.

Натомість, статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (п. 2 рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 у справі № 9 зп).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.

Відповідно до ст. 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.

Щодо наявності порушеного права, звертаю увагу на приписи до ст. 8 Конституції України, ч. 1 ст. 17 Закону України від 23.02.2006 року «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», згідно з якими суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Згідно з практикою ЄСПЛ, Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних (рішення від 9 жовтня 1979 року в справі Ейрі (пункт 24), рішення від 30 травня 2013 року в справі «Наталія Михайленко проти України (пункт 32).

Концепція «майна» у розумінні статті 1 Першого протоколу Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві, зокрема, «майном» визнаються активи, включаючи права вимоги, стосовно яких заявник може стверджувати, що він має принаймні «законне сподівання» на отримання можливості ефективно здійснити майнове право (рішення ЄСПЛ у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» (пункт 32)).

Отже, з огляду на практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном, поняття «майно», як і «власність», має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних так і не матеріальних.

Суддя С.К. Каракашьян