Рішення № 101728657, 08.12.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 грудня 2021 року м. Київ № 640/32222/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Аверкової В.В., суддів Бояринцевої М.А., Шевченко Н.М., розглянувши у порядку письмового провадження матеріали адміністративної справи

за позовом Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова

до Кабінету Міністрів України

треті особи 1) Міністерство охорони здоров`я України

2) Національна служба здоров`я України

3) Львівська міська рада

про визнання незаконним та скасування в частині постанови

від 28 березня 2018 року № 391

УСТАНОВИВ:

Комунальна 5-а стоматологічна поліклініка міста Львова звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просить суд визнати протиправним та скасування постанови від 28 березня 2018 року № 391 «Про затвердження вимог до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення» в частині заборони надання послуг з медичного обслуговування населенню юридичними особами - надавачами таких послуг, які зареєстровані як державні або комунальні установи.

Позов обґрунтований тим, що оскаржуваними положеннями Постанови № 391 порушується гарантоване законодавством України право особи на вільний вибір лікаря та закладу у зв`язку з тим, багато пацієнтів обрали та здійснюють лікування в закладах охорони здоров`я державної та комунальної форм власності, серед яких і Позивач. Вважає, що вимоги щодо наявності ліцензії на провадження господарської діяльності з медичної практики, інших дозвільних документів, передбачених законом; наявності у надавача необхідної для надання послуг з медичного обслуговування населення (медичних послуг) за договором матеріально-технічної бази, яка відповідає вимогам галузевих стандартів у сфері охорони здоров`я, примірних табелів матеріально-технічного оснащення, затверджених МОЗ; наявності умов для медичного обслуговування та вільного доступу до будівель і приміщень надавача медичних послуг осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення відповідно до законодавства; відповідності критеріям, установленим у порядку використання коштів відповідної бюджетної програми, на виконання якої укладаються договори про медичне обслуговування населення, свідчать про законний підхід Кабінету Міністрів України, щодо критерійності визначення суб`єктів, які відповідатимуть вимогам для укладення договорів з Національною службою здоров`я України про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій. На думку позивача, Кабінет Міністрів України перебрав на себе у цій частині не притаманні йому функції законодавчого нормотворення, оскільки власними дефінітивними нормами підмінив законодавчі визначення наведені у вищезгаданих Законах. Підміну понять які визначено Законом, не можна ототожнювати з критерійними вимогами до суб`єктів, які виявляють бажання до укладення договорів з Національною службою здоров`я України про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 грудня 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі за загальними правилами позовного провадження та призначено підготовче засідання на 26 січня 2021 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 січня 2021 року залучено до участі у справі Міністерство охорони здоров`я України та Національну службу здоров`я України в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору.

27 січня 2021 року (відповідно до відмітки служби діловодства суду) надійшов відзив Кабінету Міністрів України на адміністративний позов, який обґрунтований тим, що постанова Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року № 391 «Про затвердження вимог до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення» прийнята Кабінетом Міністрів України з дотриманням норм Регламенту та в межах наданих йому законом повноважень. За твердженням відповідача-1 оскаржувана Постанова розроблена на виконання статті 18 Основ законодавства України про охорону здоров`я, яка передбачає повноваження Кабінету Міністрів України затверджувати вимоги до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення.

18 лютого 2021 року (відповідно до відмітки служби діловодства суду) надійшов відзив Національної служби здоров`я України (третьої особи-2) в якому суб`єкт владних повноважень просить суд відмовити у задоволенні позову, мотивуючи позицію наступним: позивач у позові не вказав, яким саме вимогам чинного законодавства, що мають вищу юридичну силу, не відповідає постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391. Одночасно, постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391 прийнята в межах повноважень Кабінету Міністрів України та на виконання статті 18 Основ законодавства України про охорону здоров`я. Третя особа-2 наголошує, що постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391 не встановлює жодних заборон чи обмежень здійснювати державним чи комунальним установам медичне обслуговування населення, спірна постанова визначає лише вимоги до тих, уже діючих, надавачів, за умови виконання яких у НСЗУ з`являються правові підстави укласти договір договори про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій.

23 лютого 2021 року (відповідно до відмітки служби діловодства суду) надійшли пояснення від Міністерства охорони здоров`я України, яких третя особа-1 зазначає, що оскаржувана постанова не обмежує фінансування позивача та не впливає на процес його реорганізації.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2021 року у задоволенні клопотань позивача про залучення в якості третьої особи Львівську обласну державну адміністрацію та Львівську міську раду та витребування від відповідача оригіналу оскаржуваної постанови та документів, на підставі яких вона прийнята - відмовлено.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 року закрито підготовче провадження та призначено колегіальний розгляд справи по суті.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 травня 2021 року клопотання позивача - задоволено. Залучено до участі у справі Львівську міську раду в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

У судовому засіданні 23 червня 2021 року представником третьої особи - 1 було подано клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, оскільки на думку представника Міністерства охорони здоров`я України позовна заява підписана особою, яка не має повноважень на її підписання.

З наявного в матеріалах справи витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова вбачається, що позивач перебуває у стані припинення та призначено голову комісії з припинення - Питльованого Петра Володимировича.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2021 року зобов`язано Комунальну 5-ту стоматологічну поліклініку м. Львова надати суду протягом 5-ти днів з дня отримання даної ухвали: належним чином засвідченні копії установчих документів Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова, рішення яким призначено Питльованого Петра Володимировича головою комісії з припинення та докази на підтвердження повноважень Олійника Ю.І. підписувати та подавати від імені Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова позовну заяву.

Відповідно до матеріалів справи вказану ухвалу отримано представником позивача особисто.

Також, вказана ухвала була скерована на адресу позивача та отримана 14 вересня 2021 року.

Водночас, представник позивача у судове засідання 22 вересня 2021 року не прибув, про дату, час та місце розгляду справи був належним чином повідомлений, документи на вимогу ухвали від 23 червня 2021 року суду не надав.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року повторно зобов`язано Комунальну 5-ту стоматологічну поліклініку м. Львова надати суду протягом 5-ти днів з дня отримання даної ухвали належним чином засвідченні копії установчих документів Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова, рішення яким призначено Питльованого Петра Володимировича головою комісії з припинення та докази на підтвердження повноважень Олійника Ю.І. підписувати та подавати від імені Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова позовну заяву.

04 жовтня 2021 року (відповідно до відмітки служби діловодства суду) на підтвердження повноважень Олійника Ю.І. підписувати та подавати від імені Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова позовну заяву, позивачем подано копію ухвали Галицького районного суду міста Львова у справі № 461/3212/17 про забезпечення позову шляхом зупинення дії ухвали Львівської міської ради від 08 листопада 2018 року № 4150 «Про припинення Комунальної 5-ї стоматологічної поліклініки міста Львова шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Стоматологічна поліклініка № 4», яка залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2019 року та постановою Верховного Суду від 03 травня 2019 року.

З огляду на викладене, суд вважає, що повноваження Олійника Ю.І. підписувати та подавати від імені Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова позовну заяву підтверджені в межах адміністративної справи, а клопотання третіх осіб про залишення позовної заяви Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова без розгляду - не підлягають задоволенню.

Судові засіданні 06 жовтня 2021 року та 10 листопада 2021 року відкладались через клопотання сторін та необхідність отримання додаткових доказів у справі.

У судовому засіданні 17 листопада 2021 рок суд відповідно до положень Кодексу адміністративного судочинства України перейшов до подальшого розгляду справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Комунальна 5-та стоматологічна поліклініка м. Львова за своєю організаційно-правовою формою є комунальною організацією (установою) та є власністю Львівської міської ради. Одночасно позивач є бюджетною установою.

Постановою Кабінету міністрів України від 28 березня 2018 року № 391 затверджено Вимоги до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення, відповідно до яких:

Наявність ліцензії на провадження господарської діяльності з медичної практики, інших дозвільних документів, передбачених законом

Наявність у надавача необхідної для надання послуг з медичного обслуговування населення (медичних послуг) за договором матеріально-технічної бази, яка відповідає вимогам галузевих стандартів у сфері охорони здоров`я, примірних табелів матеріально-технічного оснащення, затверджених МОЗ.

Наявність умов для медичного обслуговування та вільного доступу до будівель і приміщень надавача медичних послуг осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення відповідно до законодавства

Реєстрація надавача як юридичної особи (крім державної або комунальної установи) або як фізичної особи - підприємця

Відповідність критеріям, установленим у порядку використання коштів відповідної бюджетної програми, на виконання якої укладаються договори про медичне обслуговування населення.

Не погоджуючись із вказаною постановою в частині заборони надання послуг з медичного обслуговування населенню юридичними особами - надавачами таких послуг, які не зареєстровані як юридичні особи (крім державної або комунальної установи) або як фізичні особи - підприємці позивач звернувся за захистом порушеного права.

Для оцінювання рішень, дії чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди на підставі частини третьої статті 2 КАС України повинні перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Невчинення суб`єктом владних повноважень дій, які він зобов`язаний (уповноважений) вчинити є бездіяльністю, а протиправною вона може бути визнана судом у випадку, якщо ці дії вчинені усупереч конституції та законам.

Частинами першою та другою статті 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Згідно з частиною першою статті 117 Конституції України та частиною першою статті 49 Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, зокрема, забезпечує проведення державної політики у сферах охорони здоров`я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів.

Частина друга вказаної статті Закону передбачає, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Частиною 2 статті 50 цього Закону встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються, зокрема, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.

Згідно з частиною першою статті 51 Закону, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшості голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Частина третя статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначає, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Відповідно до параграфу 44 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі - Регламент) проект акта Кабінету Міністрів розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями та висновками, передбаченими пунктами 5 та 5 1 § 33 цього Регламенту), а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Не потребує проведення правової експертизи Мін`юстом проект акта Кабінету Міністрів: з кадрових питань; щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України; щодо зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також делегацій для участі у переговорах щодо укладення торговельних угод та діяльності міжнародних організацій; про затвердження фінансового плану суб`єкта господарювання державного сектору економіки; з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств, затвердження чи погодження умов контрактів з ними; з питань, пов`язаних із здійсненням Кабінетом Міністрів повноважень суб`єкта управління або загальних зборів суб`єкта господарювання державного сектору економіки щодо утворення, організації діяльності та ліквідації наглядової ради та виконавчого органу, обрання та припинення повноважень членів наглядової ради і голови та членів виконавчого органу, а також з питань, необхідних для здійснення заходів з перетворення державного унітарного підприємства в акціонерне товариство, 100 відсотків акцій якого належить державі.

Як вбачається з пояснювальної записки Міністерства охорони здоров`я України, проект постанови був розроблений відповідно до статті 18 Основ законодавства України про охорону здоров`я від 19 листопада 1992 року № 2801-XII вимоги до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення.

Відповідач наголошує, що у зв`язку з відсутністю уніфікованих вимог до надавачів медичних послуг в Україні, та у зв`язку з тим, що всі вимоги визначені в різних нормативно-правових актах, це призводило до неоднозначного застосування норм законодавства та неоднакових підходів різних розпорядників бюджетних коштів до укладення договорів про медичне обслуговування населення.

Таким чином, виникла необхідність розроблення проекту постанови, яким впорядковуються вимоги до надавача послуг з медичного обслуговування населення з яким головним розпорядником коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення.

Проектом постанови встановлювались вимоги до надавачів медичних послуг, які є обов`язковими для укладання договорів про медичне обслуговування населення з головними розпорядниками бюджетних коштів

Пунктом п`ятим параграфу 33 Регламенту встановлено, що проект акта Уряду підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономіки.

Відповідно до довідки про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року № 391 «Про затвердження вимог до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення», проект акта погоджено без зауважень Державною аудиторською службою України, Секретаріатом Спільного представницького органу сторони роботодавців на національному рівні, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Відповідно до пункту 2 параграфу 44 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів, який розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи, обов`язково погоджується керівником юридичної служби відповідного органу.

Якщо розробником є центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, проект акта Кабінету Міністрів також обов`язково погоджується керівником юридичної служби відповідного міністерства.

Головним розробником оскаржуваної постанови є Міністерство охорони здоров`я України.

Відповідно до параграфу 45 Регламенту Мін`юст під час проведення правової експертизи перевіряє проект акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципам недискримінації (антидискримінаційна експертиза) та забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза).

Мін`юст під час проведення правової експертизи проекту акта Кабінету Міністрів про схвалення (затвердження) проекту рішення (рекомендації) Ради асоціації між Україною та Європейським Союзом, Комітету асоціації між Україною та Європейським Союзом, у тому числі Комітету асоціації у торговельному складі, і їх підкомітетів визначає внутрішньодержавну процедуру, необхідну для набрання чинності таким рішенням (рекомендацією).

З метою виявлення у проекті акта Кабінету Міністрів норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, надання рекомендацій стосовно їх усунення Мін`юст проводить антикорупційну експертизу.

За результатом проведеної експертизи Міністерством юстиції України складено висновок про те, що проект постанови відповідає Конституції України, законам України, іншим актам законодавства, не потребує проведення експертизи на відповідність міжнародним договорам України, не потребує проведення тендерно-правової експертизи, не містить положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень.

Отже, враховуючи вищевикладене, постанова Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 року № 391 «Про затвердження вимог до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення» прийнята Кабінетом Міністрів України з дотриманням норм Регламенту та в межах наданих йому законом повноважень.

Надаючи оцінку спірній постанові, в частині заборони надання послуг з медичного обслуговування населенню юридичними особами - надавачами таких послуг, які зареєстровані як державні або комунальні установи колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 18 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я" фінансове забезпечення охорони здоров`я може здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів, коштів юридичних та фізичних осіб, а також з інших джерел, не заборонених законом.

Кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів, призначені на охорону здоров`я, використовуються, зокрема, для забезпечення медичної та реабілітаційної допомоги населенню, фінансування державних цільових і місцевих програм охорони здоров`я та фундаментальних наукових досліджень у цій сфері.

Фінансове забезпечення державних та комунальних закладів охорони здоров`я - бюджетних установ здійснюється відповідно до бюджетного законодавства.

Договори про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій укладаються у межах бюджетних коштів, передбачених на охорону здоров`я на відповідний бюджетний період, на підставі прогнозованих вартості та обсягу послуг з медичного обслуговування, замовником яких є держава або органи місцевого самоврядування. Вимоги до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення, порядок укладання таких договорів та типова форма договору затверджуються Кабінетом Міністрів України.

30 січня 2018 року набув чинності Закон України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» № 2168-VIII від 19.10.2017 (далі Закон № 2168). Цей Закон визначає державні фінансові гарантії надання необхідних пацієнтам послуг з медичного обслуговування (медичних послуг) та лікарських засобів належної якості за рахунок коштів Державного бюджету України за програмою медичних гарантій.

Згідно із статтею 3 Закону № 2168 держава гарантує повну оплату згідно з тарифом за рахунок коштів Державного бюджету України надання громадянам необхідних їм медичних послуг та лікарських засобів, що передбачені програмою медичних гарантій.

Частиною 1 статті 8 Закону № 2168 Договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій укладається між закладом охорони здоров`я, реабілітаційним закладом незалежно від форми власності чи фізичною особою - підприємцем, яка у встановленому законом порядку одержала ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики та/або має право на надання реабілітаційної допомоги згідно із законодавством та Уповноваженим органом.

Пунктом 4 статті 2 Закону № 2168 визначено, що надавачі медичних послуг це заклади охорони здоров`я усіх форм власності та фізичні особи - підприємці, які одержали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики та уклали договір про медичне обслуговування населення з головними розпорядниками бюджетних коштів.

Як вбачається із наведених норм Закону № 2168, закон дає рівні можливості для укладення договору з НСЗУ для усіх надавачів медичних послуг, незалежно від форми власності. Втім, закон не передбачає такого права для надавачів усіх організаційно-правових форм.

Згідно з статтею 63 Господарського кодексу України за формою власності юридичні особи бувають державні, комунальні, приватні. Відповідно до статті 83 Цивільного кодексу України за організаційно-правовою формою юридичні особи бувають: товариства, установи та інші форми, встановлені - законом.

На виконання статті 18 Основ законодавства України про охорону здоров`я, постановою Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391 затверджено Вимоги до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення, в тому числі і оскаржувана вимога - Реєстрація надавача як юридичної особи (крім державної або комунальної установи) або як фізичної особи - підприємця.

Відтак, оскаржувана постанова встановлює правило стосовно організаційно-правової форми юридичних осіб, при цьому не обмежує право юридичних осіб всіх форм власності укладати договір з НСЗУ.

Відповідно до частини 13 статті 16 Закону України Основи законодавства про охорону здоров`я за організаційно-правовою формою заклади охорони здоров`я комунальної власності можуть утворюватися та функціонувати як комунальні некомерційні підприємства або комунальні установи.

Таким чином, вимога оскаржуваної постанови щодо організаційно- правової форми юридичних осіб узгоджується з вимогою Закону № 2168 (спеціально закону, який регулює правовідносини щодо укладення договорів про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій).

Згідно з пунктом 12 частини першої статті 2 Бюджетного Кодексу України бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.

Судом взято до уваги твердження третьої особи-2, що перетворення 303 у комунальні некомерційні підприємства сприяє збільшенню господарської та фінансової автономії (самостійності) та управлінської гнучкості комунальних закладів охорони здоров`я, формуванню у них стимулів для поліпшення якості медичного обслуговування населення і водночас підвищення економічної ефективності використання активів.

Перетворення 303 у комунальні некомерційні підприємства сприяє збільшенню господарської і фінансової автономії, управлінської гнучкості комунальних закладів охорони здоров`я, формуванню у них стимулів для поліпшення якості медичного обслуговування і водночас підвищенню економічної ефективності використання активів.

Враховуючи вищезазначене, реєстрація надавача як юридичної особи (крім державної або комунальної установи) або як фізичної особи - підприємця забезпечує реалізацію та життєздатність (а не лише нормативне закріплення) принципу конкуренції постачальників (303), що в свою чергу, спростовує твердження позивача про порушення цього принципу Постановою № 391.

Щодо посилань позивача на обмеження права як юридичної особи, яка є суб`єктом господарювання, на укладення договору із НСЗУ про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій, порушує господарську компетенцію закладу в сфері договірних відносин суд зазначає наступне.

Концепцією реформи фінансування системи охорони здоров`я, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.11.2016 № 1013-p (на яку і сам позивач посилається у позові) передбачено, що обов`язковою умовою запровадження орієнтованих на результат договорів стратегічної закупівлі медичних послуг, а разом з ними і орієнтованих на результат методів оплати діяльності постачальників є надання останнім достатнього рівня управлінської та фінансової автономії, необхідної для отримання права укладати контракти та гнучко і незалежно від інших сторін організовувати свою власну діяльність з досягнення встановлених цими договорами результатів. Запровадження такої моделі взаємовідносин потребує надання державним та комунальним закладам охорони здоров`я управлінської та фінансової автономії. З урахуванням світового досвіду автономію передбачається забезпечити шляхом реорганізації таких закладів охорони здоров`я у повноцінні суб`єкти господарської діяльності державні та комунальні некомерційні підприємства. З чого вбачається, що встановлені вимоги в постанові Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391 надають спеціальні, додаткові права (або «інші права»), які не звужують обсяг конституційних та законних прав позивача, а навпаки - створюють додаткові гарантії їх реалізації.

Судом взяті до уваги наведені Національної службою здоров`я України наступні дані: «статистичні дані свідчать про успішну реалізацію реформи в частині автономізації 303. Так, починаючи з 2018 року 3083 надавача медичних послуг уклали договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій з НСЗУ і надають пацієнтам безоплатно медичні послуги, серед них 2470 це комунальні некомерційні підприємства, тобто заклади, які успішно пройшли процес автономізації (221 - це юридичні особи приватної форми власності і 392 лікарі приватної практики (фізичні особи-підприємці). Безпосередньо заклади охорони здоров`я міста Львова беруть активну участь в процесі автономізації та укладають договори про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій з НСЗУ. Зокрема, станом на 15.02.2021, такі договори уклали 50 надавачів медичних послуг, з них - 33 комунальні некомерційні підприємства, 6 - юридичні особи приватної форми власності і 11 - лікарі приватної практики (фізичні особи- підприємці)».

Також, у позові позивач зазначає, що положення спірної постанови є дискримінаційними до позивача, оскільки вони містять дискримінаційні положення відносно пацієнтів що здійснюють лікування у Комунальній 5-тій стоматологічній поліклініці м. Львова, порушують конституційний принцип вільного вибору пацієнтом лікуючого лікаря, який за обставинами справи є працівником позивача.

Суд зазначає, що положення Постанови № 391 не порушує права та свободи людини та громадянина щодо обмежень вибору лікуючого лікаря, оскільки цією постановою затверджено вимоги до надавала послуг з медичного обслуговування населення (це заклади охорони здоров`я усіх форм власності та фізичні особи - підприємці, які одержали ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики та уклали договір про медичне обслуговування населення з головними розпорядниками бюджетних коштів).

Вимога Постанови №391 щодо організаційно-правової форми надавача медичних послуг не впливає на можливість пацієнтів реалізувати своє право на вільний вибір лікаря, який працює у такого надавача медичних послуг, оскільки невиконання вимог Постанови № 391 не є підставою для заборони закладу охорони здоров`я надавати медичні послуги пацієнтам.

Відтак, з наведеного вбачається, що ймовірна дискримінація може мати місце якраз за умови невиконання вимог оскаржуваної постанови, а її реалізація, навпаки, знижує такий ризик.

Статтею 38 (пункт "д" частини шість) Основ законодавства України про охорону здоров`я передбачено, що кожний громадянин України має право на кваліфіковану медичну допомогу, включаючи вільний вибір лікаря, вибір методів лікування відповідно до його рекомендацій і закладу охорони здоров`я.

«Кожний пацієнт, який досяг чотирнадцяти років і який звернувся за наданням йому медичної допомоги, має право на вільний вибір лікаря, якщо останній може запропонувати свої послуги, та вибір методів лікування, відповідно до його рекомендацій. Кожний пацієнт має право, коли це виправдано його станом, бути прийнятим у будь-якому закладі охорони здоров`я за своїм вибором, якщо цей заклад має можливість забезпечити відповідне лікування».

Отже, вищезазначена постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391 не може бути дискримінаційною щодо пацієнтів, а саме вибору лікаря, вибору методів лікування та вибору закладу охорони здоров`я, оскільки кожний громадянин України має право на вільний вибір лікаря, гарантоване законом.

Частиною 2 статті 34 Основ законодавства України про охорону здоров`я визначено, що лікуючий лікар обирається пацієнтом або призначається йому в установленому цими Основами порядку.

Суд зазначає, що позивач у позові не вказав, яким саме вимогам чинного законодавства, що мають вищу юридичну силу, не відповідає постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391. Одночасно, постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391 прийнята в межах повноважень Кабінету Міністрів України та на виконання статті 18 Основ законодавства України про охорону здоров`я.

Позивач просить суд визнати незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України № 391 в частині заборони надання послуг з медичного обслуговування населення юридичними особами - надавачами таких послуг, які зареєстровані як державні або комунальні установи.

Разом з тим, постанова Кабінету Міністрів України від 28.03.2018 № 391 не встановлює жодних заборон чи обмежень здійснювати державним чи комунальним установам медичне обслуговування населення, спірна постанова визначає лише вимоги до тих, уже діючих, надавачів, за умови виконання яких у НСЗУ з`являються правові підстави укласти договір договори про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій.

Вирішуючи адміністративну справу по суті, з урахуванням вище встановлених обставин, суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.

Як вбачається із спірної постанови, він стосується надавачів медичних послуг, не містить загальнообов`язкових правил поведінки, передбачає індивідуалізовані приписи щодо певного кола осіб, не регулює певний вид суспільних відносин і вичерпує свою дію після його реалізації.

У взаємозв`язку з наведеним суд звертає увагу на те, що відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.

Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).

У свою чергу, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення/дій суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням/діями.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає, що вчинені дії впливають на його правове становище.

Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тому для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи дійсно щодо особи має місце факт порушення права, свободи чи інтересу, та це право, свобода або інтерес порушені відповідачем. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

З наведеного вбачається, що суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Суд зазначає, що позивач є суб`єктом взаємовідносин на які поширюється дія постанови від 28 березня 2018 року № 391 «Про затвердження вимог до надавача послуг з медичного обслуговування населення, з яким головними розпорядниками бюджетних коштів укладаються договори про медичне обслуговування населення», проте, доказів порушення його прав матеріали справи не містять.

Матеріали справи не містять доказів звернення позивача до Національної служби здоров`я України про укладання договору про медичне обслуговування населення та отримання відмови.

У взаємозв`язку з наведеним слід зазначити, що відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Відтак, враховуючи вищевикладене у сукупності, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.

На підставі вищевикладеного та керуючись положеннями статтей 2, 5 - 11, 14, 19, 72 - 77, 90, статтей 241 - 246, 250, 251, 255, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Комунальної 5-тої стоматологічної поліклініки м. Львова відмовити.

Рішення суду, відповідно до частин першої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Головуючий суддя В.В. Аверкова

Судді М.А. Бояринцева

Н.М. Шевченко