Рішення № 101728228, 03.11.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 листопада 2021 року м. Київ № 640/20618/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Каракашьяна С.К., суддів Григоровича П.О., Смолія І.В., при секретарі судового засідання Мині І.І., за участі представників позивача П`ятака І.І., відповідачів Різника В.С., Трембача О.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу:

За позовом Поволоцької сільської ради до Кабінету Міністрів України про за участі третіх осіб визнання протиправним та скасування рішень Міністерства розвитку громад і територій України Житомирської обласної державної адміністрації

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Паволоцька сільська рада звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, за участі третіх осіб: Міністерство розвитку громад та територій, Житомирська обласна державна адміністрація, в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати «Перелік спроможних територіальних громад Житомирської області» Перспективного плану формування територій громад Житомирської області, затвердженого розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року №481-р, в частині віднесення Паволоцької територіальної громади до складу Попільнянської об`єднаної територіальної громади;

- визнати протиправним та скасувати «Перелік територіальних громад Житомирської області» наведений у додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року №711-р «Адміністративні центри та території територіальних громад Житомирської області» в частині віднесення територіальної громади населеного пункту с. Паволоч та с. Соколів Брід до складу Попільнянської територіальної громади.

Позовні вимоги мотивовано посиланнями на порушення відповідачем ч.1 статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад". Зокрема, позивач стверджує про відсутність згоди мешканців села для об`єднання з будь - якими територіальними громадами, натомість чітко висловлену ними незгоду з запропонованими змінами, яку було доведено до відома третіх осіб та відповідача.

Відповідачем позовні вимоги заперечуються з огляду на те, що оскаржуване рішення прийнято на підставі подання Житомирської обласної державної адміністрації, надісланого до відповідача листом 27 березня 2020 року у встановленому чинним законодавством порядку.

Третя особа - Житомирська обласна державна адміністрація проти позову заперечувала, з посиланням на те, що листом даної третьої особи від 27.03.2020р. було направлено до відповідача остаточні пропозиції до проекту перспективного плану формування територій громад Житомирської області, а направлення даних пропозицій було здійснено в межах наданих повноважень та у встановленому Законом порядку.

Міністерство розвитку громад та територій України в наданих поясненнях проти позову заперечувало з огляду на те, що даною третьою особою в межах повноважень та у встановленому порядку було забезпечено участь в опрацюванні проекту оскаржуваного порядку.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

Відповідно до частини 3 статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2020 року № 481-р затверджено новий перспективний план формування територій громад Житомирської області (далі - оскаржуване рішення, Розпорядження №481-р).

12 червня 2020 року КМ України прийнято розпорядження №711-р, яким, зокрема, затверджено створення Попільнянської територіальної громади з адміністративним центром територіальної громади в смт Попільня, до якої увійшла, в тому числі, Паволоцька територіальна громада.

Уважаючи такі розпорядження протиправними, Паволоцька сільрада звернулась з даним позовом до суду.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що приймаючи оскаржуване рішення від 15.04.2020 № 481-р, Кабінет Міністрів України діяв не у відповідності з Регламентом та без достатніх на те правових підстав. При цьому, під час прийняття Перспективного плану формування територій громад Житомирської області в частині формування Попільнянської об`єднаної територіальної громади не враховано думку громадськості та мешканців с. Паволоч.

Оцінивши за правилами ст.90 КАС України належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд приходить до наступних висновків.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Приписи частини 2 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №280/97-ВР) визначають, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 року №157-VIII (далі - Закон України №157-VIII).

Згідно частини 1 статті 3 цього Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини 1 статті 8 Закону України №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

За правилами статті 11 цього Закону перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

На реалізацію наведеної бланкетної норми Кабінетом Міністрів України 08 квітня 2015 року прийнято постанову №214, якою затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).

Відповідно до пункта 1 цієї Методики вона визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Згідно абзаца 2 пункта 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України №157-VIII об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Положеннями пункта 5 Методики закріплено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пунктів 7 та 8 Методики оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є: чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площа території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить: низький рівень спроможності - від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності - від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності - від 3,9 до 5.

Числові значення критеріїв оцінки рівня спроможності наведені в додатку 2.

Результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.

При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад Автономної Республіки Крим, відповідної області.

Згідно пункта 13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

За правилами пункта 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.

При цьому, в силу положень пункта 16 Методики, проект акта Кабінета Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

Системний аналіз наведених норм у своєму взаємозв`язку дає підстави для висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, аналіз змісту положень Закону України №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Указана правова позиція неодноразово висловлювалася Верховним Судом, зокрема, у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року у справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі №818/294/18.

Об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання. На цьому наголосив Верховний Суд у постанові від 28 квітня 2020 року у справі №240/4761/18.

Окрім того, у постанові від 16 жовтня 2020 року у справі №813/2441/18 Верховний Суд, визначаючи правову природу перспективного плану територій, підкреслив, що Законом України №157-VIII не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.

До того ж, надаючи оцінку Методиці у розрізі відповідності її принципу добровільності об`єднання територіальних громад та недопущенні обмеження прав таких громад, Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 10 січня 2019 року у справі №826/13687/17 зазначив, що одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, згідно зі статтею 2 Закону України №157-VIII, є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону. Серед цих умов, визначених статтею 4 Закону України №157-VIII, немає вказівки на відповідність Методиці та перспективному плану при об`єднанні громад.

З наведеного суд апеляційної інстанції у справі №826/13687/17 дійшов висновку, що при прийнятті КМ України постанови від 08 квітня 2015 року №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» було дотримано вимоги Конституції України та Закону України №157-VIII.

У розрізі викладеного колегія суддів уважає за необхідне зазначити, що за такого правового регулювання оскаржуване розпорядження Кабінета Міністрів України про затвердження перспективного плану формування територій громад Житомирської області не порушує прав та законних інтересів позивачів у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для указаної територіальної громади.

Так, відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписи частини 1 та 2 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині 1 статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

За правилами статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Разом з тим, наведеним приписам статті 9 кореспондують положення частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Верховний Суд неодноразово висловлював позицію, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. Таким чином, судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації (зокрема, постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі №9901/153/20, постанови Верховного Суду від 23 лютого 2021 року у справі № 826/12456/18, від 17 лютого 2021 року у справі №815/310/17, від 16 лютого 2021 року у справі №320/950/19, від 28 січня 2021 року у справі №815/1067/17).

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Разом з тим, оскільки територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена, то оскаржуване розпорядження №481-р не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для позивача.

Стосовно позовних вимог в частині розпорядження №711-р від 12.06.2020, Окружний адміністративний суд міста Києва зазначає наступне.

15 травня 2020 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» від 16 квітня 2020 року №562-ІХ.

Зазначений Закон доповнив Закон України «Про місцеве самоврядування» положеннями про те, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється КМ України.

Саме на підставі наведених положень 12 червня 2020 року Урядом прийнято розпорядження №711-р.

Під час розгляду справи позивач з посиланням на належні і допустимі докази не висловив доводів на підтвердження протиправності зазначеного розпорядження.

Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для задоволення позову з огляду на те, що визначений позивачем предмет спору не має впливу на їх права, інтереси чи обов`язки, судова колегія приходить до висновку про необхідність відмови в задоволенні позову.

Керуючись статтями 72-77, 241-246, 262, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову Поволоцької сільської ради відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Головуючий суддя С.К. Каракашьян

(з окремою думкою)

Судді П.О. Григорович

І.В.Смолій