Ухвала суду № 100553919, 21.10.2021, Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

з питань закриття провадження у справі

Справа № 500/3752/21

21 жовтня 2021 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Чепенюк О.В.,

за участю секретаря судового засідання Кухар О.Л.,

представників позивача Мужа В.В., Чечуріної Л.І.,

представника відповідача Тартак О.С.,

представника третьої особи Доманюка В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні заяву Відділу освіти Кременецької міської ради про закриття провадження в адміністративній справі за позовом Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки до Кременецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Відділ освіти Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки через представника адвоката Мужа В.В. звернулася до суду з позовом до Кременецької міської ради, у якому просить визнати протиправним та скасування рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваним рішенням Кременецької міської ради змінено тип навчального закладу Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області (далі - Чугалівська гімназія) із закладу середньої освіти на початкову, що відповідно порушує права працівників цього закладу освіти, зокрема, в частині виплати заробітної плати (зменшення посадових окладів), звільнення працівників тощо. На думку позивача, при прийнятті рішення недотримано процедури прийняття рішень органами місцевого самоврядування в частині оприлюднення проекту рішення, процедури скликання сесії ради, подальшого оприлюднення прийнятого рішення, порушено порядок проведення громадських слухань в частині порядку скликання зборів громадян. Також не була врахована думка громадськості, які висловилися проти перепрофілювання навчального закладу, не повідомлено організацію профспілки за три місяці про реорганізацію закладу освіти, у зв`язку з чим не розглянуто профспілковим комітетом питання про надання згоди на реорганізацію закладу освіти.

Ухвалою суду від 05.07.2021 відмовлено позивачу у задоволенні заяви про забезпечення позову.

Ухвалою суду від 07.07.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, постановлено справу розглядати суддею одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами у строк, встановлений статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Ухвалою суду від 26.07.2021 задоволено клопотання представника позивача, постановлено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання.

27.07.2021 від Кременецької міської ради надійшов відзив на позов (том 1 а.с.64-68). Відповідач у відзиві на позов його заперечує, вказує, що оскаржуване рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 № 1397 не стосується безпосередньо Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки, воно прийняте щодо юридичної особи Чугалівської гімназії. Юридична особа Чугалівська гімназія, а також її працівники, які наділені адміністративною правоздатністю та дієздатністю, не позбавлені права самостійно захищати свої права чи інтереси, якщо вважатимуть, що ці права чи інтереси порушуються Кременецької міською радою. У свою чергу Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки не наділена правом виступати від імені Чугалівської гімназії або представляти її інтереси в адміністративному суді.

Повноваження профспілок чи їх об`єднань на представництво інтересів своїх членів при реалізації ними конституційних прав на звернення за захистом до судових органів стосуються індивідуальних трудових спорів членів профспілок (їх об`єднань) та пов`язаних з ними соціально-економічних прав. Водночас у позовній заяві Кременецькою районною організацією профспілки працівників освіти і науки індивідуально не визначено членів профспілки, які потребують захисту. Відповідач вказує на висновок Великої Палати Верховного Суду, сформульований у постанові від 23.05.2018 № 910/9010/17 (провадження № 12-82гс18), щодо застосування норм права, згідно з яким професійна спілка може представляти фізичну особу - члена трудового колективу в судовому процесі лише за наявності документів, що підтверджують повноваження представника (довіреності).

Також відповідач зазначає, що рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 № 1397 не порушує трудових прав та гарантій працівників Чугалівської гімназії, оскільки порушення може відбутися під час звільнення працівників, а не в момент прийняття рішення Кременецькою міською радою.

Законодавством не передбачено, що органи місцевого самоврядування під час прийняття рішень мають отримувати згоду від профспілкової організації на перепрофілювання закладу освіти. Разом з тим, Відділ освіти Кременецької міської ради повідомив керівника первинної профспілкової організації про вивільнення працівників Чугалівської гімназії листом від 09.06.2021.

На даний момент та на момент прийняття рішення будь-яких звільнень працівників Чугалівської гімназії не відбулося і не відбувається, тобто відсутні підстави в профспілкової організації, щоб звертатися до суду з позовом про захист трудових прав працівників Чугалівської гімназії.

Оскаржуване рішення стосується перепрофілювання закладу освіти. Перепрофілювання відповідно до законодавства призводить до зміни назви освітнього закладу та зміни типу закладу, що відноситься до самоврядних повноважень засновника Кременецької міської ради.

Громадські слухання з даного питання були проведені відповідно до процедури передбаченої чинним законодавством. При цьому Закон України «Про повну загальну середню освіту» не зобов`язує засновника проводити громадські слухання у випадку перепрофілювання закладу освіти, а Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 (далі – Порядок №996), не зобов`язує органи місцевого самоврядування погоджувати чи іншим способом отримати згоду громадськості щодо перепрофілювання закладу освіти. Він визначає, що має бути тільки обговорення (консультації) щодо проекту рішення.

Ухвалою суду від 22.09.2021, постановленою у судовому засіданні без виходу до нарадчої кімнати, залучено до участі в справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Відділ освіти Кременецької міської ради, до сфери управління якого належить заклад освіти Чугалівська гімназія.

24.09.2021 надійшла відповідь на відзив (том 1 а.с.139-141), у якій представник позивача зазначає, що оскаржуване рішення Кременецької міської ради безпосередньо впливає на трудові права працівників Чугалівської гімназії, оскільки зміна типу закладу освіти передбачає зміни навчального процесу. Позивача завчасно не повідомлено про ухвалення (розгляд на сесії) оскаржуваного рішення. Також звернута увага, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Рішення органу місцевого самоврядування, яке впливає на конституційне право жителів громади та їхніх дітей на освіту, має прийматися з урахування думки територіальної громади. При прийнятті оскаржуваного рішення думка громадськості не була врахована.

29.09.2021 до суду надійшли пояснення щодо позову третьої особи (том 1 а.с.147-150), в яких Відділ освіти Кременецької міської ради зазначає, що Кременецька районна організація профспілки працівників освіти і науки звернулася до суду за захистом трудових прав працівників Чугалівської гімназії. Обраний спосіб захисту не пропорційний і не відповідає законодавству, оскільки порядок вирішення трудових спорів регламентований Кодексом законів про працю України (далі – КЗпП України), Цивільним процесуальним кодексом України (далі – ЦПК України), а також зазначена категорія справ відноситься до підвідомчості (спеціалізації) суду іншої юрисдикції. Прийняття рішення Кременецькою міською радою від 03.06.2021 № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області» є дискреційним повноваження Кременецької міської ради, втручання у які є неприпустимим. Третя особа просить відмовити у позові.

05.10.2021 до суду подано заперечення на відповідь на відзив (том 1 а.с.187-189), у якому викладені пояснення аналогічні тим, що подані до суду третьою особою.

11.10.2021 відповідачем подані до суду додаткові докази з поясненнями (том 1 а.с.204-206).

Ухвалою суду від 05.10.2021, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, задоволено клопотання представника позивача про виклик свідка директора Чугалівської гімназії ОСОБА_1 , а ухвалою від 12.10.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду справи по суті на 21.10.2021.

Ухвалою суду від 19.10.2021 відмовлено у задоволенні заяви третьої особи про відвід судді Чепенюк О.В.

У судовому засіданні 21.10.2021 постановлено на обговорення та вирішення заяву третьої особи, подану до суду 11.10.2021, про закриття провадження у справі (том 1 а.с.239-241).

Відділ освіти Кременецької міської ради вважає, що вказане рішення не порушує трудових прав працівників. Даний спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративного суду, оскільки предметом спірних правовідносин є захист трудових прав, на них поширюються норми КЗпП України. Посада вчителя не є ні державною, ні публічною службою.

Звернення позивача до Кременецької міської ради, як до засновника закладу освіти Чугалівської гімназії (перепрофільованої в Чугалівську початкову школу), не є підставою для розгляду спору в порядку адміністративного судочинства, оскільки позивач звертається за захистом порушених прав, що виникли із трудових відносин, тому такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Також третя особа в обґрунтування своєї заяви вказує, що предметом спірних правовідносин є трудові (майнові) права (виплата заробітної плати), запобігання можливому звільненню, а вимоги ж до Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області» є похідними від них.

Відділ освіти Кременецької міської ради вважає, що цей спір має приватноправовий характер (виключно трудові відносини). Той факт, що відповідачем є Кременецька міська рада не змінює правову природу відносин заснованих на нормах трудового права і не перетворює цей спір у публічно-правовий, адже відповідач у таких відносинах владних управлінських функцій щодо позивача не здійснює. Зазначені висновки третя особа робить з аналізу правових позицій Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 815/6096/17, від 12.02.2020 у справі, від 28.11.2018 у справі №559/321/16-ц, від 12.12.2018 у справі №826/8687/16, від 30.07.2019 у справі № 826/7335/17.

21.10.2021 до суду надійшли заперечення представника позивача щодо закриття провадження у справі (том 2 а.с.14), у яких представник позивача вказує, що реорганізовуючи (змінюючи тип) заклад освіти, орган місцевого самоврядування реалізує державну політику у сфері освіти, виконує повноваження, передбачені законом. Приймаючи рішення про реорганізацію Чугалівської гімназії, Кременецька міська рада діяла не тільки як засновник закладу освіти, а також як орган місцевого самоврядування, на якого покладено обов`язок щодо забезпечення доступу до освіти на відповідній території. Кременецька міська рада не є роботодавцем у розумінні законодавства про працю, спір не має ознак трудового спору.

У судовому засіданні представник третьої особи заяву про закриття провадження у справі підтримав з підстав, викладених у ній.

Представник позивача заперечив проти закриття провадження у справі, оскільки справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Представник відповідача підтримала заявлене клопотання третьої особи та просила закрити провадження у справі.

Суд, заслухавши учасників справи, дослідивши письмові докази, прийшов до висновку про відсутність підстав для закриття провадження у даній справі, виходячи з наступного.

21.03.2000 зареєстрована юридична особа Кременецька районна організації профспілки працівників освіти і науки (том 1 а.с.243), членами якої є 16 працівників Чугалівської гімназії (том 1 а.с.145).

03.06.2021 Кременецькою міською радою прийнято рішення № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області» (том 1 а.с.15).

Відповідно до змісту цього рішення міською радою вирішено перепрофілювати (зміна типу) та змінити назву Чугалівської гімназії на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області (далі – Чугалівську початкову школу) з 01.07.2021.

Відділу освіти Кременецької міської ради визначено: внести зміни до статуту та подати на розгляд Кременецькій міській раді статут Чугалівської початкової школи, здійснити організаційно-правові заходи, передбачені чинним законодавством у зв`язку із перепрофілюванням (зміна типу) та назви.

Директору Чугалівської початкової школи визначено після затвердження статуту Чугалівської початкової школи повідомити та подати державному реєстратору необхідні документи для внесення до Єдиного державного реєстру відповідних записів.

Визнання протиправним та скасування цього рішення органу місцевого самоврядування є предметом позову.

Вирішуючи питання чи відноситься оскарження рішення Кременецької міської ради від 03.06.2021 № 1397 «Про перепрофілювання (зміну типу) та назви Чугалівської гімназії Кременецької міської ради Тернопільської області на Чугалівську початкову школу Кременецької міської ради Тернопільської області» до юрисдикції адміністративного суду, суд зазначає таке.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єкта владних повноважень.

За приписами статті 4 КАС України встановлено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Згідно зі статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 цього Кодексу).

Отже, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

У спірному випадку підставою для звернення з позовом до суду стали доводи позивача про те, що оскаржуваним рішеннями порушуються трудові права працівників навчального закладу, при його прийнятті недотримана визначена законом процедура скликання сесії ради, оприлюднення проекту рішення та прийнятого рішення, порушений порядок проведення громадських слухань, не врахована думка громадськості, не повідомлено профспілковий орган про реорганізацію навчального закладу.

Повноваження Кременецької міської ради та порядок їх реалізації у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту», «Про повну загальну середню освіту» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до абзацу другого пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Згідно з положеннями абзацу першого частини другої статті 25 Закону України «Про освіту» (тут, і надалі в редакції чинній на момент спірних правовідносин) засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа) приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.

Відповідно до частини другої статті 66 Закону України «Про освіту» районні, міські ради, зокрема, відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті.

Частиною першою статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» визначено, що рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає його засновник (засновники).

Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та/або суспільства.

Розвиток мережі комунальних початкових шкіл, гімназій забезпечують районні, міські, сільські, селищні ради.

Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають районні, міські, сільські, селищні ради.

Відповідно до пунктів 1.1, 1.6 Статуту Чугалівської гімназії, гімназія є закладом загальної середньої освіти ІІ ступеня, має у своїй структурі заклад загальної середньої освіти – початкову школу. Є об`єктом комунальної власності Кременецької міської ради. Засновником, власником закладу освіти є Кременецька міська рада (том 1 а.с.165-174).

Таким чином, до повноважень відповідача Кременецької міської ради віднесено вирішення питання щодо створення, реорганізації та ліквідації навчальних закладів комунальної форми власності, тобто предметом позову у цій справі є рішення суб`єкта владних повноважень, яке прийняте на виконання його владних управлінських функцій.

Звертаючись із вказаним позовом, Кременецька районна організації профспілки працівників освіти і науки в якості об`єкта судового захисту визначила як право на працю, та вказала на незабезпечення дотримання соціально-правових гарантій працівників закладу освіти його власником (засновником) в порядку та на умовах, визначених чинним законодавством України, так і право на освіту через неврахування думки громадськості щодо реорганізації навчального закладу.

Наведене свідчить, що спір є публічно-правовим, подання цього позову зумовлене захистом порушених, на переконання позивача, прав у публічно-правовій сфері управління закладами освіти комунальної форми власності. Указане робить неспроможним твердження третьої особи про існування приватного майнового інтересу у цьому спорі та, з урахуванням суб`єктного складу його учасників, виключає можливість його вирішення у порядку будь-якого іншого, ніж адміністративне, судочинства.

На користь такого висновку свідчить й те, що аналогічні за своїм змістом справи розглядаються Верховним Судом саме у порядку адміністративного судочинства (постанова від 23.01.2020 у справі №823/310/16, від 02.02.2021 у справі №620/3135/19).

Посилання представника третьої особи на висновки Великої Палати Верховного Суду зроблені у постановах від 27.02.2019 у справі № 815/6096/17, від 12.02.2020 у справі, від 28.11.2018 у справі №559/321/16-ц, від 12.12.2018 у справі №826/8687/16, від 30.07.2019 у справі № 826/7335/17 суд вважає помилковим, оскільки у цих справах предметом розгляду були інші, відмінні правовідносини, ніж ті, що є предметом розгляду у цій справі.

Таким чином, у задоволенні заяви Відділу освіти Кременецької міської ради про закриття провадження у справі слід відмовити.

Керуючись статтями 19, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

У задоволенні заяви Відділу освіти Кременецької міської ради про закриття провадження в адміністративній справі за позовом Кременецької районної організації профспілки працівників освіти і науки до Кременецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача Відділ освіти Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її оголошення суддею і оскарженню не підлягає. Заперечення на ухвалу може бути включене до апеляційної скарги на рішення суду.

Повний текст ухвали суду складено та підписано 25 жовтня 2021 року.

Головуючий суддя Чепенюк О.В.