Рішення № 100440418, 20.10.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 жовтня 2021 року м. Київ № 640/21476/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Григоровича П.О., розглянув у спрощеному провадженні адміністративну справу

за позовом Громадської організації «Всеукраїнське об`єднання «Рух вільних селян»доЦентральної виборчої комісіїпро визнання протиправною та скасування постанови, ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Громадська організація «Всеукраїнське об`єднання «Рух вільних селян» звернулась до суду з даним позовом, якому просить:

- визнати протиправною та скасувати постанову Центральної виборчої комісії № 1923 від 18.10.2019 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міського голів 29 грудня 2019 року».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.11.2019 відкрито спрощене провадження без виклику сторін та проведення судового засіданні.

Ухвалою від 18.11.2019 в задоволенні заяви Громадської організації «Всеукраїнське об`єднання «Рух вільних селян» про забезпечення позову відмовлено.

При визначенні підсудності даної адміністративної справи судом враховано висновки Верховного Суду у справах № 875/5/18 та № 826/15181/17, відповідно до яких справи щодо оскарження рішень Центральної виборчої комісії, що прийняті поза межами виборчого процесу, якщо позов подано до суду до початку виборчого процесу, визначеного відповідною календарною датою, розглядаються Окружним адміністративним судом міста Києва на підставі частини другої статті 26 Кодексу адміністративного судочинства України.

У той же час, за змістом ч.1 ст.33 Кодексу адміністративного судочинства України даний спір не підлягає колегіальному розгляду, внаслідок чого справа розглянута в порядку спрощеного позовного провадження.

Як вбачається з матеріалів справи позивач підтримує заявлені позовні вимоги в повному обсязі та просить суд їх задовольнити посилаючись при цьому на те, що «об`єднання громад» здійснено без проведення референдуму; відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови не прийнято до уваги постанови ЦВК від 09.08.2018 №122 та рішення Верховного Суду по справі №855/21/19; призначення місцевих виборів суперечить п.30 ч.1 ст.85 Конституції України; оскаржувана постанова призводить до порушення виборчих і майнових прав громадян.

Відповідач проти позову заперечує про що надав до матеріалів справи письмовий відзив в якому посилається на необґрунтованість заявлених позовних вимог та правомірність спірної постанови.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва.

ВСТАНОВИВ:

18 жовтня 2019 року, на підставі звернень Дніпропетровської, Львівської, Сумської та Чернівецької обласних державних адміністрацій з доданими до них документами щодо прийняття Комісією рішення про призначення перших виборів депутатів сільських, селищної, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищного, міських голів у зв`язку з утворенням у зазначених областях об`єднаних територіальних громад, Центральною виборчою комісією прийнято оскаржувану постанову №1923, згідно з якою:

призначено на неділю, 29 грудня 2019 року, перші вибори депутатів сільських, селищної, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищної, міських голів за переліками згідно з додатками 1 - 4.

оголошено з 9 листопада 2019 року початок виборчого процесу перших виборів депутатів сільських, селищної, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищної, міських голів, призначених пунктом 1 цієї постанови.

цю постанову надіслано Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, а також Дніпропетровській, Львівській, Сумській та Чернівецькій обласним державним адміністраціям для використання в роботі та передачі відповідним територіальним виборчим комісіям.

постанову оприлюднено на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

Не погоджуючись із правомірністю і обґрунтованістю спірної постанови позивач звернувся до суду з даним позовом і просить його задовольнити.

Оцінивши за правилами ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Повноваження Центральної виборчої комісії щодо організації підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів визначено статтею 21 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», статтею 24 Закону України «Про місцеві вибори» (далі - Закон).

Питання призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів і оголошення виборчого процесу таких виборів урегульовано статтями 14, 15, пунктом 11 статті 24 Закону та статтею 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Згідно з частиною сьомою статті 14 Закону перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за 50 днів до дня перших місцевих виборів.

Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови (частина восьма статті 15 Закону).

За змістом ч.8 ст. 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Тобто, частиною восьмою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено, що перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, яким передує надання висновку щодо відповідності Конституції України та законам України проектів рішень сільських, селищних, міських рад про добровільне об`єднання територіальних громад, а також перевірка рішень таких місцевих рад на відповідність указаному висновку.

В матеріалах справи відсутні докази оскарження позивачем дій / рішень відповідних державних адміністрацій, що стали передумовою для прийняття ЦВК оскаржуваної постанови. У той же час, ЦВК, як суб`єкт владних повноважень, не наділена компетенцією на перевірку законності і обґрунтованості звернень Дніпропетровської, Львівської, Сумської та Чернівецької обласних державних адміністрацій з доданими до них документами щодо прийняття Комісією рішення про призначення перших виборів.

Таким чином, Законом України «Про місцеві вибори» та Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» до повноважень Комісії віднесено призначення перших місцевих виборів в об`єднаних територіальних громадах та оголошення про початок виборчого процесу відповідних виборів за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій.

Крім того, постановою Комісії від 29 листопада 2018 року № 234 затверджено Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів (далі - Порядок), яким визначено процедуру призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів у порядку, визначеному Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів.

За змістом пункту 1 Порядку, за зверненнями, які відповідають вимогам Конституції України, законів України, Порядку, а також з огляду на те, що вирішення питання стосовно призначення перших місцевих виборів на певну дату належить до виключних повноважень Центральної виборчої комісії, Комісія за наявності відповідних бюджетних асигнувань для організації підготовки та проведення місцевих виборів призначає перші місцеві вибори не пізніше ніж за сімдесят днів до дня таких виборів, як правило, на останню неділю квітня, останню неділю жовтня, будь-яку неділю грудня, крім останньої. Як виняток перші місцеві вибори можуть бути призначені на іншу дату.

Як вбачається з матеріалів справи, до Центральної виборчої комісії разом із супровідними листами надійшли звернення Дніпропетровської, Львівської, Сумської Чернівецької обласних державних адміністрацій з доданими до них документами щодо прийняття Комісією рішення про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міської рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міського голів у зв`язку з утворенням у зазначених областях об`єднаних територіальних громад.

Розглянувши вказані звернення, Центральна виборча комісія прийняла постанову від 18 жовтня 2019 року № 1923 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міської рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міського голів 29 грудня 2019 року», що відповідає п.1 Порядку №234.

При цьому, відповідно до частини першої статті 14 Закону України «Про місцеві вибори, місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.

Згідно з пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення виключно чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які Конституцією України віднесено до її відання (частина друга статті 85 Конституції України). Проте призначення перших місцевих виборів відповідно до Конституції України до повноважень Верховної Ради України не віднесено.

Правову позицію з вказаного питання висловив Верховний Суд у постанові від 25 жовтня 2019 року у справі № 826/17872/19 щодо оскарження постанови Комісії про призначення місцевих (перших) виборів. Надаючи оцінку доводам скаржника щодо відсутності у ЦВК повноважень приймати рішення про призначення перших місцевих виборів, ВС зазначив наступне: «В силу статті 14 Закону України «Про місцеві вибори», вони можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими. Виключні повноваження Верховної Ради України на призначення виборів до органів місцевого самоврядування, відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, стосуються лише чергових та позачергових виборів. Натомість, спірною постановою призначено саме перші вибори в порядку, передбаченому законами України «Про місцеві вибори» добровільне об`єднання територіальних громад». Тобто, саме ЦВК наділена повноваженнями щодо прийняття рішень про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів».

Аналогічна правова позиція також викладена також у постанові Верховного Суду від 11 липня 2018 у справі № 826/13686/17.

Щодо тверджень Позивача про те, що створення так званих «об`єднаних територіальних громад» всупереч Конституції України є нікчемним, Окружний адміністративний суд міста Києва зазначає наступне.

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України.

За змістом частини першої статті 140 Конституції України та частини першої статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 18 червня 2002 року 12-рп/2002 дав офіційне тлумачення положенням частини першої статті 140 Конституції України, відповідно до якого зазначені положення не встановлюють порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад. Питання організації місцевого самоврядування, не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Частиною другою статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено право територіальних громад в порядку, встановленому законом, об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Водночас відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, врегульовано Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Отже, Конституцією України та Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачено можливість об`єднання територіальних громад в одну територіальну громаду та утворення єдиних органів місцевого самоврядування відповідних рад у порядку, встановленому законом.

Разом із тим, Центральна виборча комісія не наділена повноваженнями щодо надання оцінки відповідності законів України, у тому числі Законів України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та «Про місцеве самоврядування в Україні», положенням Конституції України.

При цьому, виходячи з доводів Позивача, викладених у позові, його вимоги ґрунтуються, зокрема, на сумніві в конституційності положень вказаних законів.

Натомість, відповідно до статті 147 Конституції України, вирішення питань про відповідність Конституції України законів України належить до виключної компетенції Конституційного Суду України.

У зв`язку з цим, щодо посилань Позивача на те, що у оскаржуваній постанові Комісії застосовані неконституційні правові норми, слід зазначити, що застосовані Комісією у рішенні про призначення перших виборів положення Законів України «Про місцеві вибори» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад» неконституційними не визнавались.

Стосовно доводів позивача про те, що Конституцією України не передбачено поняття «об`єднані територіальні громади», Верховний Суд у постанові від 25 жовтня 2019 року у справі № 826/17872/19 погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України визначено лише основні засади функціонування місцевого самоврядування, тоді як інші питання, що Конституцією України не врегульовані, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом.

З приводу тверджень Позивача про те, що добровільні об`єднання територіальних громад відбулись всупереч вимогам статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування та частині другій статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року, суд зазначає наступне.

Статтею 1 Європейської Хартії місцевого самоврядування передбачено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

При цьому зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом (стаття 5 Європейської Хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, зазначеним та іншими законами до відання місцевого самоврядування. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми (стаття 7 указаного Закону).

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок доведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України.

Так, організація і порядок проведення всеукраїнського та місцевих референдумів до 28 листопада 2012 року визначались Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року № 1286-ХІІ, який втратив чинність згідно з пунктом 4 розділу XIII Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року №5475-VI.

Проте, Рішенням Конституційного Суду У країни від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 Закон України «Про всеукраїнський референдум» визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), у зв`язку з чим з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення він втратив чинність.

У постанові від 25 жовтня 2019 року у справі № 826/17872/19 Верховний Суд відхилив доводи скаржника про обов`язковість проведення місцевого референдуму для прийняття місцевими радами рішень про об`єднання територіальних громад, з огляду на таке: «Європейська хартія місцевого самоврядування не передбачає обов`язкового проведення референдуму у разі зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування, а лише визначає можливість його проведення, як одного із способів з`ясування думки громади. Тобто, основним є дотримання вимог про з`ясування думки громади, тоді як способи можуть обиратися відповідно до законодавчого регулювання відповідного питання у державі.

Оскільки Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачає вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення і, водночас, не передбачає обов`язковості проведення місцевого референдуму (частина п`ята статті 7 цього Закону), то підстав для висновку обов`язковість його проведення немає».

За таких обставин вказані вище доводи позивача слід відхилити, як необґрунтовані.

Наведені в адміністративному позові посилання на постанову Центральної виборчої комісії від 9 серпня 2018 року № 122 «Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя» (із змінами, внесеними постановою Центральної виборчої комісії від 12 жовтня 2018 року № 155) не регулюють питання призначення перших місцевих виборів.

Так, постановою від 9 серпня 2018 року № 122 Комісія звернулася до відповідного комітету Верховної Ради України щодо надання роз`яснень стосовно наявного на сьогодні законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні, можливості, враховуючи положення частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», призначення в установленому законом порядку Центральною виборчою комісією перших і додаткових місцевих виборів без проведення місцевого референдуму щодо підтримки добровільного об`єднання територіальних громад, добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, а також за необхідності внесення відповідних змін до законодавчих актів з метою усунення правових колізій та неузгодженостей.

Як вже зазначалось, згідно із Законами України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеві вибори», до повноважень Центральної виборчої комісії належить призначення перших додаткових місцевих виборів за відповідними зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій.

Вказане законодавче регулювання компетенції ЦВК щодо призначення перших виборів, обумовило в подальшому наявність підстав для внесення змін до постанови Центральної виборчої комісії від 9 серпня 2018 року № 122 шляхом виключення пункту 2.

Отже, посилання позивача на постанову від 9 серпня 2018 року № 122 є безпідставним.

Крім того, Верховний Суд у постанові від 25 жовтня 2019 року у справі №826/17872/19 зауважив на необґрунтованому посиланні скаржника на текст постанови відповідача від 9 серпня 2018 року №122 «Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя», з огляду на те, що остання була прийнята з метою отримання роз`яснень щодо наявного станом на 9 серпня 2018 року (дата прийняття постанови) законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні, можливості, враховуючи положення частини другої статті 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», призначення в установленому законом порядку ЦВК перших і додаткових місцевих виборів без проведення місцевого референдуму щодо підтримки добровільного об`єднання територіальних громад, а також за необхідності внесення відповідних змін до законодавчих актів з метою усунення правових колізій та неузгодженостей.

Посилання Позивача на правову позицію, висловлену Верховним Судом у постанові від 9 лютого 2019 року у справі № 855/21/19, є недоречним, оскільки правовідносини з приводу яких виник спір у зазначеній справі не є подібним до предмету розгляду в даній справі.

Стосовно доводів позивача про те, що реалізація оскаржуваної постанови спричинить порушення виборчих та майнових прав членів територіальних громад, слід зазначити, що позивач не може представляти інтереси громади поза межами інституту представництва.

Оскільки позивач не є законним представником територіальної громади, то твердження в цій частині є такими, що ґрунтуються на суб`єктивних припущеннях, внаслідок чого відхиляються судом.

Враховуючи все наведене в сукупності суд приходить до висновку про відповідність оскаржуваної постанови вимогам ч.2 ст.2 КАС України, внаслідок чого підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Керуючись статтями 2, 6, 72-77, 90, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

ГРОМАДСЬКА ОРГАНІЗАЦІЯ «ВСЕУКРАЇНСЬКЕ ОБ`ЄДНАННЯ «РУХ ВІЛЬНИХ СЕЛЯН» (код ЄДРПОУ 40922817, адреса: 01004, місто Київ, ВУЛИЦЯ ВЕЛИКА ВАСИЛЬКІВСЬКА, будинок 18, офіс 13).

ЦЕНТРАЛЬНА ВИБОРЧА КОМІСІЯ (ідентифікаційний код ЄДРПОУ 21661450, адреса: 01133, місто Київ, ПЛОЩА ЛЕСІ УКРАЇНКИ, будинок 1).

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя П.О. Григорович