Ухвала суду № 100000532, 29.09.2021, Вінницький окружний адміністративний суд

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

м. Вінниця

29 вересня 2021 р. Справа № 120/10257/21-а

Суддя Вінницького окружного адміністративного суду Дмитришена Руслана Миколаївна, розглянувши матеріали позовної заяви:

за позовом: Керівника Немирівської окружної прокуратури

до: Виконавчого комітету Немирівської міської ради Вінницької області

про: визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

До Вінницького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Керівника Немирівської окружної прокуратури до Виконавчого комітету Немирівської міської ради Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

У позовній заяві прокурор просить:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини національного Палацу княгині ОСОБА_1 (час спорудження - 19 сторіччя, місце розташування - АДРЕСА_1 , охоронний номер – 73/1) та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- зобов`язати відповідача виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного Палацу княгині ОСОБА_1 (час спорудження - 19 сторіччя, місце розташування - АДРЕСА_1 , охоронний номер – 73/1) та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Ухвалою від 31.08.2021 позовну заяву залишено без руху та надано позивачу 10-денний строк для усунення недоліків позову, шляхом обґрунтування наявності законних підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді та подання доказів, які підтверджують існування передбачених законом підстав та надання суду доказів сплати судового збору в розмірі 2270,00 грн.

14.09.2021 на адресу суду надійшла заява про усунення недоліків, вказаних в ухвалі від 31.08.2021.

В період з 13.09.2021 по 27.09.2021 суддя Дмитришена Р.М. перебувала у додатковій оплачуваній відпустці, у зв`язку з цим розгляд заяви здійснюється після виходу її з відпустки.

Ознайомившись із заявою, приходжу до висновку, що позивачем не виконано вимоги ухвали Вінницького окружного адміністративного суду від 31.08.2021 в частині обґрунтування наявності законних підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді та подання доказів, які підтверджують існування передбачених законом підстав, виходячи з наступного.

Положеннями п. 3 ч. 1 ст. 171 КАС України передбачено, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 7 ст. 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як передбачено частинами третьою - четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10. 2014 № 1697-VII (далі – Закон від 14.10. 2014 № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування у позовній заяві підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. При цьому, відсутність у позовній заяві належного обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду вказує на її невідповідність вимогам ч. 7 ст. 160 КАС України.

Щодо змісту такого обґрунтування, то слід звернути увагу, що згідно з ч. 3 ст. 23 Закону від 14.10. 2014 № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень – він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Слід звернути увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень які здійснюють публічно - владні управлінські функції у певній сфері, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Підсумовуючи наведене, чинним процесуальним законом (ст. 53, ч. 7 ст. 160 КАС України) до позовної заяви прокурора встановлені окрім загальних, ще й спеціальні вимоги. Такі вимоги стосуються обґрунтування передбачених ст. 23 Закону від 14.10. 2014 № 1697-VII підстав для представництва інтересів держави у суді.

Звертаючись до суду в інтересах держави, прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов`язаний їх перевірити.

Із тексту позовної заяви встановлено, що предметом позову у цій справі є вимога прокурора про:

- визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини національного Палацу княгині ОСОБА_1 (час спорудження - 19 сторіччя, місце розташування - АДРЕСА_1 , охоронний номер – 73/1) та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- зобов`язання відповідача виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного Палацу княгині ОСОБА_1 (час спорудження - 19 сторіччя, місце розташування - АДРЕСА_1 , охоронний номер – 73/1) та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

З метою обґрунтування підстав для представництва інтересів держави у суді і звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зіслався на те, що орган, уповноважений державною, звертатися до суду з позовами відсутній.

Однак, суд критично оцінює наведений аргумент прокурора як встановлену законом підставу для представництва інтересів держави із таких мотивів.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).

Згідно ст. 1 Закону № 1805-III, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно з п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

Відповідно до Положення про Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації, Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, підпорядковується Голові обласної державної адміністрації, підзвітне і підконтрольне Міністерству розвитку громад і територій України, Міністерству культури та інформаційної політики України з питань, що належать до їх компетенції.

Згідно п. 1 Положення, Управління є уповноваженим органом містобудування та архітектури, органом охорони культурної спадщини.

Управління є публічно-владним правонаступником майнових та немайнових прав й зобов`язань управління містобудування та архітектури Департаменту будівництва, містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації у частині здійснення повноважень у сфері містобудування, архітектури та охорони пам`яток культурної спадщини – об`єктів архітектури і містобудування, які знаходяться на балансі Управління, а також Управління культури і мистецтв Вінницької обласної державної адміністрації у частині здійснення повноважень органу охорони культурної спадщини.

Відповідно до п. 4 Положення, Управління містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації відповідно до покладених на нього завдань організовує розроблення та погодження відповідних програм охорони культурної спадщини; виконує функції замовника, укладає з цією метою контракти на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини; видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та у зонах охорони, якщо ці роботи проводяться коли немає затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проєктів, передбачених Законом дозволів або з відхиленням від них; подає пропозиції Міністерству культури та інформаційної політики України про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

Згідно п. 11 Положення, для розгляду наукових рекомендацій і пропозицій та інших питань у сфері містобудування та архітектури в Управлінні містобудування та архітектури Вінницької обласної державної адміністрації можуть створюватись відповідні ради і комісії. Для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на території області при Управлінні утворюється консультативна рада з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.

Згідно п. 6 ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини належить занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України № 829 від 02.09.2019 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" (далі - Постанова № 829) передбачено утворення Міністерства культури, молоді та спорту України, шляхом перетворення Міністерства інформаційної політики, та покладено на утворений центральний орган виконавчої влади завдання та функції Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

У відповідності до п. 4 Постанови № 829, ліквідовано Міністерство культури і Міністерство молоді та спорту.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 перейменовано Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики.

Згідно з п. 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, Міністерство культури та інформаційної політики України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до ст. 7 Закону № 1805-III, для розгляду наукових рекомендацій та пропозицій щодо розроблення основних напрямів розвитку охорони культурної спадщини, обговорення найважливіших програм, проектів з питань охорони культурної спадщини центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим створюють науково-методичні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.

Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства суд вважає, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини є Міністерство культури та інформаційної політики України, який і є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із даним позовом.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 11.12.2019 по справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 по справі № 240/2400/19, від 19.08.2021 по справі № 807/2245/16.

З урахуванням вищенаведеного суд дійшов висновку, що підстави для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави не доведені. Прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз ч. 4 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Разом з тим, всупереч ч. 4 ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII доказів щодо звернення прокурора до Міністерства культури та інформаційної політики України до подання позову з метою повідомлення про порушення інтересів держави та надання можливості компетентному органу відреагувати на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, під час звернення до суду не надавалось.

Отже, прокурор не дотримався передбаченого ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII порядку звернення до суду, належним чином не обґрунтував підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України; не надав належних і допустимих доказів неналежності здійснення повноважень та/або неспроможності державного органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів, який наділений відповідними повноваженнями; доказів наявності у прокурора підстав для представництва відповідно до ст. 23 Закону від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Оскільки прокурором не доведено наявність підстав для звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, суд дійшов висновку про наявність підстав для повернення адміністративного позову прокурору.

Керуючись ст. 53, 169, 248, 256 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

1. Позовну заяву Керівника Немирівської окружної прокуратури до Виконавчого комітету Немирівської міської ради Вінницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії разом з доданими до неї матеріалами повернути особі, яка її подала.

2. Копію ухвали невідкладно надіслати особі, яка подала позовну заяву.

Ухвала суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження ухвали суду - якщо апеляційна скарга подана протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.

Суддя Дмитришена Руслана Миколаївна