Рішення № 99682155, 07.09.2021, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 вересня 2021 року м. ПолтаваСправа № 440/4578/21

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

судді – Супруна Є.Б.,

за участю:

секретаря судового засідання – Лисака С.В.,

представника позивача – адвоката Деревягіної Є.В.,

представника Полтавської обласної ради – Синявської Т.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної ради, голови Полтавської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В:

06 травня 2021 року депутат Полтавської обласної ради ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Полтавської обласної ради (надалі - Рада), в якому просить суд визнати протиправними та скасувати:

- розпорядження голови Ради від 07.04.2021 №78 "Про проведення другого пленарного засідання четвертої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання";

- рішення другого пленарного засідання 4 сесії 8 скликання Ради від 09.04.2021:

№148 "Про передачу майна ПОКП "Полтавафарм" в межах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Полтавської області",

№156 "Про створення Комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтавафармація".

Мотивуючи свої вимоги, заявник вказує на обставини порушення відповідачами приписів частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки проекти оскаржуваних рішень були оприлюднені менш ніж за 10 робочих днів до їх розгляду, що обмежило доступ громадськості до діяльності суб`єкта владних повноважень, а особисто позивач, як депутат Ради, не мав змоги фізично ознайомитись з проектами цих рішень до сесії, чим і було порушено його права та обов`язки перед виборцями. На думку позивача така поведінка відповідачів матиме наслідком банкрутство Полтавського обласного комунального підприємства "Полтавафарм" та виведення його майна на користь Комунального підприємства "Полтавафармація"

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 позовну заяву було залишено без руху.

Після усунення позивачем недоліків, ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження із призначенням справи до розгляду на 22.06.2021 за правилами загального позовного провадження.

25.06.2021 до суду надійшов відзив на позов, в якому голова Ради та представник Ради просять суд відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. Зазначають, що спірне розпорядження стосується продовження роботи 4 сесії 8 скликання Ради, а тому не є рішенням про скликання сесії в розумінні статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 18 Регламенту, адже сесія була скликана розпорядженням від 23.02.2021 №30. Законодавством не визначено особливого порядку оприлюднення розпоряджень про продовження сесій рад після перерви, а тому застосовується загальна норма щодо оприлюднення таких актів, тобто невідкладно, але не пізніше 5 робочих днів. Спірні рішення Ради є актами індивідуальної дії, а тому проекти цих рішень не підлягали оприлюдненню за 20 робочих днів до дати їх прийняття. Звинувачення позивача у тому, що проекти оскаржуваних рішень не розглядалися профільною комісією (постійною комісією з питань охорони здоров`я та соціального захисту населення) відповідачі спростовують тією обставиною, що будь-яка постійна комісія має повноваження щодо розгляду питань, які вносяться на розгляд Ради. При цьому розгляд питань спільно кількома постійними комісіями не є обов`язковим. Ухвала Господарського суду Полтавської області від 01.02.2021 у справі 918/92/21, якою відкрито провадження у справі про банкрутство ПОКП "Полтавафарм" та встановлено заборону власнику майна боржника - ПОКП "Полтавафарм" приймати рішення про ліквідацію, реорганізацію, а також відчужувати основні засоби, не забороняє Раді вирішувати питання управління власним майном не передаючи право власності. Аналізуючи порушене право, на захист якого позивач звернувся до суду з позовом, відповідач зазначає, що депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади у судах (а.с. 71-83).

У відповіді на відзив, яка надійшла до суду 06.07.2021, позивач зазначив, що друге пленарне засідання 4 сесії Ради є складовою частиною 4 сесії Ради. Тому у відповідності до ст. 18 Регламенту голова Ради повинен був довести до відома депутатів та оприлюднити своє розпорядження про скликання сесії не пізніше ніж за 10 днів до сесії. Натомість голова Ради підписав та оприлюднив своє розпорядження №78 про скликання на 09.04.2021 другого пленарного засідання 4 сесії Ради лише 07.04.2021. З посиланням на положення ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Регламент Ради позивач стверджує, що всі проекти рішень, незалежно від того підлягають вони обговоренню чи ні, обов`язково оприлюднюються (а.с. 209-211).

У запереченні, яке надійшло до суду 09.07.2021, представник Ради навів доводи аналогічні тим, що викладені у відзиві на позов (а.с. 214-216).

У судовому засіданні 22.06.2021 суд, задовольнивши клопотання позивача, відклав розгляд справи на 21.07.2021.

21.07.2021 судове засідання не відбулося через тимчасову непрацездатність судді головуючого у цій справі.

10.08.2021 суд за наслідками вчинених підготовчих дій ухвалою без виходу до нарадчої кімнати закрив підготовче провадження та призначив справу до розгляду по суті на 07.09.2021.

Під час розгляду справи по суті представники сторін підтримали власні позиції, які викладені у заявах по суті, кожен наполягаючи на своєму.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши письмові докази надані до справи, суд встановив наступні обставини та відповідні їм правовідносини.

Розпорядженням голови Ради №30 від 08.02.2021 скликано пленарне засідання 4 сесії Ради 8 скликання 23.02.2021 о 10 годині у приміщенні обласної ради за адресою: м. Полтава, вул. Соборності, 45 (а.с. 85-86).

За наслідками проведення пленарного засідання О.Біленький, голова Полтавської обласної ради, оголосив перерву у пленарному засіданні 4 сесії Ради 8 скликання, як про це свідчить витяг з протоколу першого пленарного засідання 4 сесії Полтавської обласної ради 8 скликання від 23.02.2021 (а.с. 87-116).

В цьому ж протоколі зазначено, що про дату другого пленарного засідання 4 сесії Ради 8 скликання буде повідомлено додатково.

Розпорядженням в.о. голови Ради №54 від 12.03.2021 "Про створення робочої групи з вивчення фінансового стану та організації діяльності ПОКП "Полтавафарм" з метою вивчення фінансового стану, організації діяльності та напрацювання шляхів виходу ПОКП "Полтавафарм" з кризового стану створено робочу групу (а.с. 111-112).

За наслідками засідання робочої групи 22.03.2021 були сформульовані рекомендації, якими крім іншого рекомендовано Полтавській обласній раді надати дозвіл на санацію ПОКП "Полтавафарм" (а.с. 117).

Розпорядженням голови Ради №78 від 07.04.2021 призначено проведення другого пленарного засідання 4 сесії Ради 8 скликання 09.04.2021 о 10 годині у приміщенні обласної ради за адресою: м. Полтава, вул. Соборності, 45 (а.с. 118).

08.04.2021 відбулося засідання постійної комісії обласної ради з питань бюджету та управління майном, на якій відбувалося слухання, крім іншого питань про передачу майна ПОКП "Полтавафарм" в межах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Полтавської області, проєкту рішення обласної ради "Про створення Комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтавафармація" (а.с. 119-121).

За наслідками проведеного засідання постійною комісією 08.04.2021 були прийняті рекомендації, якими вирішено внести проєкти рішень обласної ради "Про передачу майна ПОКП "Полтавафарм" в межах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Полтавської області" та "Про створення Комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтавафармація" на розгляд другого пленарного засідання 4 сесії 8 скликання (а.с. 122-123).

09.04.2021 на другому пленарному засіданні 4 сесії 8 скликання Полтавською обласною радою 46 голосами "за" з 84 було прийнято рішення №148 "Про передачу майна ПОКП "Полтавафарм" в межах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Полтавської області" (а.с. 156-157), яким обласна рада, крім іншого вирішила передати в межах спільної власності територіальних громад-сіл, селищ, міст Полтавської області (згідно додатку): нерухоме майно з балансу ПОКП "Полтавафарм":

- на баланс Управління майном обласної ради;

- на баланс, а оперативне управління, як внесок до розміру статутного капіталу КП "Полтавський обласний центр екстреної; медичної допомоги та:; медицини катастроф Полтавської обласної ради";

- на баланс, в оперативне управління КВНЗ І рівня акредитації Полтавської обласної ради "Лохвицьке медичне училище";

- на баланс, в оперативне управління КЗ освіти Лубенський медичний фаховий коледж Полтавської обласної ради;

- на баланс, у господарське відання, як внесок до розміру статутного капіталу ПОКВПТГ "Полтаватеплоенерго".

На цьому ж засіданні Радою 48 голосами "за" з 84 було прийнято рішення №156 "Про створення Комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтавафармація" (а.с. 161), яким обласна рада, крім іншого вирішила створити Комунальне підприємства Полтавської обласної ради "Полтавафармація" для забезпечення організації надання соціально-важливих послуг в області.

Посилаючись на обставини порушення процедури прийняття, порядку підготовки до розгляду на сесії, порушення прав мешканців територіальної громади та судової заборони, запровадженої господарським судом, позивач звернувся до суду з цим позовом, в якому просить скасувати розпорядження голови Ради №78 від 07.04.2021 та рішення Ради №148, №156 від 09.04.2021, як протиправні.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Спірні правовідносини врегульовано нормами Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (надалі - Закон №280/97-ВР), який визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Мотиви протиправності розпорядження голови Ради №78 від 07.04.2021, яким призначено проведення другого пленарного засідання 4 сесії Ради 8 скликання на 09.04.2021, позивач пов`язує з обставинами порушення головою Ради вимог ч. 10 ст. 46 Закону №280/97-ВР, відповідно до якої рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Всупереч приведеним вимогам Закону, як вважає позивач, голова Ради підписав та оприлюднив спірне розпорядження №78 про скликання на 09.04.2021 другого пленарного засідання 4 сесії Ради лише 07.04.2021, тобто за декілька днів до засідання сесії.

Однак такі висновки ґрунтуються на спотвореному сприйнятті позивачем об`єктивної дійсності, про що свідчать такі обставини.

Як вірно зазначив представник відповідача, скликання пленарного засідання 4 сесії Ради здійснено розпорядженням голови Ради №30 від 08.02.2021 (а.с. 85-86), тоді як розпорядженням №78 від 07.04.2021 прийнято рішення про проведення другого пленарного засідання 4 сесії Ради 8 скликання. Таке розпорядження не є рішенням про скликання сесії в розумінні статті 46 Закону №280/97-ВР та статті 18 Регламенту Ради, адже 23.02.2021 голова Ради оголосив перерву у пленарному засіданні 4 сесії, зазначивши, що про дату другого пленарного засідання буде повідомлено додатково (а.с. 116).

Крім цього суд зазначає, що розпорядження про скликання сесії або проведення пленарного засідання сесії є актом, який вичерпує свою дію з моменту початку роботи такої сесії. Тож в подальшому оскарженими можуть бути лише акти, які прийняті на такій сесії, але не саме розпорядження.

Як свідчать результати поіменного голосування (а.с. 218-227), ОСОБА_1 приймав, хоч і не досить активну, але все таки участь у роботі сесії 09.04.2021 переважно утримуючись від голосувань, що свідчить про факт належного його інформування про час та місце проведення сесії.

Тож доводи позивача про порушення його прав або щодо протиправності розпорядження голови Ради №78 від 07.04.2021 суд відкидає як безпідставні та відмовляє у задоволенні цієї частини вимог.

Мотиви протиправності рішень Ради від 09.04.2021 №148 "Про передачу майна ПОКП "Полтавафарм" в межах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Полтавської області" та №156 "Про створення Комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтавафармація" позивач пов`язує з обставинами порушення ч. 4 ст. 45 Регламенту Ради та ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки проекти рішень не були оприлюднені за 10 робочих днів до їх розгляду, що, на думку позивача, унеможливлює дотримання принципів забезпечення доступу до публічної інформації, відкритий та прозорий доступ громадськості до діяльності суб`єкта владних повноважень.

Дійсно, частиною 4 статті 45 Регламенту Ради передбачено, що проєкти рішень та рішення обласної ради підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" (а.с. 188).

Аналогічно пункт 2 частини 1 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачає, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Згідно з частиною 3 цієї ж статті Закону, проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Проте спірні рішення Ради від 09.04.2021 №148 та №156 є актами індивідуальної дії, стосуються інтересів конкретного комунального підприємства, яке перебуває у процесі банкрутства, та новоутвореного комунального підприємства, державній реєстрації якого передує прийняття відповідного рішення органом місцевого самоврядування, а тому дія норми частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" на проекти цих рішень не поширюється.

З цих підстав суд відхиляє доводи позивача про порушення відповідачами вимог частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" внаслідок неоприлюднення проектів рішень Ради від 09.04.2021 №148 та №156 за 10 робочих днів до дати прийняття рішення.

З приводу тверджень позивача про невнесення проєктів рішень на розгляд профільної постійної комісії (постійної комісії з питань охорони здоров`я та соціального захисту населення), суд з пояснень представника відповідача, які підтвердив і позивач у відповіді на відзив, встановив, що 08.04.2021 постійна комісія Ради з питань бюджету та управління майном розглянула питання "Про інформацію щодо передачі майна ПОКП "Полтавафарм" в межах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Полтавської області" (питання №7 порядку денного) та "Про створення комунального підприємства Полтавської обласної ради "Полтавафармація" (питання №15 порядку денного).

У зв`язку з цим суд зазначає, що відповідно до ч. 4 ст. 47 Закону №280/97-ВР постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Тобто участь постійної комісії у попередньому розгляді обумовлена лише дорученням ради або власною ініціативою.

Як зазначено вище, проєкти спірних рішень були предметом розгляду постійної комісії Ради з питань бюджету та управління майном. Доказів наявності доручення ради або власної ініціативи будь-якої іншої постійної комісії позивач не надав, а тому усі його твердження з цього приводу суд визнає безпідставними та відкидає як такі, що не доводять факт порушення процедури прийняття спірних рішень.

Далі позивач зазначає, що ухвалою Господарського суду Полтавської області від 01.02.2021 у справі №917/92/21 відкрито провадження у справі про банкрутство ПОКП "Полтавафарм". Цією ж ухвалою суд встановив заборону власнику майна (органу, уповноваженому управляти майном) боржника - ПОКП "Полтавафарм" приймати рішення про ліквідацію, реорганізацію боржника, а також відчужувати основні засоби (а.с. 29-30). Однак в порушення судової заборони Рада прийняла спірне рішення №148 від 09.04.2021 про передачу майна ПОКП "Полтавафарм" в межах спільної власності територіальних громад-сіл, селищ, міст Полтавської області, яким нерухоме майно з балансу ПОКП "Полтавафарм" передано на баланс Управління майном обласної ради; на баланс, а оперативне управління, як внесок до розміру статутного капіталу КП "Полтавський обласний центр екстреної; медичної допомоги та медицини катастроф Полтавської обласної ради"; на баланс, в оперативне управління КВНЗ І рівня акредитації Полтавської обласної ради "Лохвицьке медичне училище"; на баланс, в оперативне управління КЗ освіти Лубенський медичний фаховий коледж Полтавської обласної ради; на баланс, у господарське відання, як внесок до розміру статутного капіталу ПОКВПТГ "Полтаватеплоенерго".

У зв`язку з цим суд звертає увагу позивача на приписи статті 7 Кодексу України з процедур банкрутства, частинами 1 та 2 якої передбачено, що спори, стороною в яких є боржник, розглядаються господарським судом за правилами, передбаченими Господарським процесуальним кодексом України, з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Господарський суд, у провадженні якого перебуває справа про банкрутство, в межах цієї справи вирішує всі майнові спори, стороною в яких є боржник; спори з позовними вимогами до боржника та щодо його майна; спори про визнання недійсними результатів аукціону; спори про визнання недійсними будь-яких правочинів, укладених боржником; спори про повернення (витребування) майна боржника або відшкодування його вартості відповідно; спори про стягнення заробітної плати; спори про поновлення на роботі посадових та службових осіб боржника; спори щодо інших вимог до боржника.

Боржник, за визначенням наведеним у статті 1 вказаного Кодексу, - юридична особа або фізична особа, у тому числі фізична особа - підприємець, неспроможна виконати свої грошові зобов`язання, строк виконання яких настав.

Тож оцінку цим мотивам адміністративний суд у даному провадженні не надає та роз`яснює позивачу право на звернення до господарського суду.

З приводу представництва позивачем інтересів його виборців у суді шляхом подання цього позову, суд роз`яснює депутату Дядику, що представницька функція народного обранця здійснюється виключно в рамках визначених законом.

Права депутата місцевої ради у виборчому окрузі визначені статтею 11 Закону України від 11.07.2002 №93-IV "Про статус депутатів місцевих рад".

Відповідно до статті 13 цього ж Закону депутат місцевої ради має право на депутатське звернення.

Крім того цим Законом передбачено право депутата місцевої ради вимагати усунення порушення законності. Проте реалізація такого права, відповідно до статті 15 вказаного Закону, здійснюється шляхом видання депутатом вимог щодо припинення порушень, а в необхідних випадках звернення до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

В той же час правом на звернення до суду з позовом в інтересах територіальної громади Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" депутатів місцевих рад не наділяє.

Як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №803/413/18 правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України від 21.05.1997 №280-97/ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", Законом України від 11.07.2002 №93-IV "Про статус депутатів місцевих рад".

Відповідно до зазначених положень законів депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Отже, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З урахуванням з`ясованих у справі обставин суд визнає безпідставним і необґрунтованим заявлений позов в цілому, у зв`язку з чим залишає такий без задоволення у повному обсязі.

За відсутності підстав для задоволення позову відсутні й підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Полтавської обласної ради (вул. Соборності, буд. 45, м. Полтава, 36014, код ЄДРПОУ 22530614), голови Полтавської обласної ради (вул. Соборності, буд. 45, м. Полтава, 36014) про визнання протиправними та скасування рішень - залишити без задоволення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 17.09.2021.

Суддя Є.Б. Супрун