Рішення № 99583179, 13.09.2021, Чернівецький окружний адміністративний суд

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 вересня 2021 р. м. Чернівці Справа № 600/2158/21-а

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Брезіної Т.М., розглянувши в порядку спрощеного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень ,-

ВСТАНОВИВ:

В поданому до суду адміністративному позові позивач просить суд винести рішення, яким:

- визнати протиправним та скасувати рішення 3 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради за №132 від 25.03.2021 року про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради, в частині: п.п. 1.2.1 про утворення управління охорони культурної спадщини міської ради з 01.06.2021 р.; п.п. 2.2. про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини міської ради; п.п. 3.12 пункту 3 про затвердження структури виконавчих органів Чернівецької міської ради;

- визнати протиправним та скасувати рішення 4 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради за № 177 від 15.04.2021 року про внесення змін та доповнень до рішення міської ради VIII скликання від 25.03.2021р. № 132 “Про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради”, в частині: п.п. 1.2.1 про утворення управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради з 01.06.2021 р.; п.п. 2.1.2. про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради; п. п. 4.17 пункту 4 про затвердження структури виконавчих органів Чернівецької міської ради.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказала на протиправність прийнятих рішень 3 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради за №132 від 25.03.2021 року та 4 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради за № 177 від 15.04.2021 року про внесення змін та доповнень до рішення міської ради VIII скликання від 25.03.2021р. № 132, оскільки під час їх прийняття не було враховано рекомендацій постійної комісії Чернівецької міської ради VIII скликання з питань земельних відносин, архітектури та будівництва щодо необхідності доопрацювання проектів оскаржуваних рішень. Крім того позивач вказує на порушення процедури утворення управління охорони культурної спадщини міської ради без відповідного погодження Міністерства культури та інформаційної політики України. Позивач вважає, що вказані порушення впливають на її трудові права як начальника відділу охорони культурної спадщини міської ради, що може призвести до незаконного її вивільнення без додержання відповідної процедури ліквідації органу, в якому позивач працює.

Відповідач подав до суду відзив на позов, в якому зазначає про відсутність підстав для його задоволення, оскільки під час прийняття оскаржуваних рішень та під час проведення реорганізації відділу охорони культурної спадщини, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини міської ради, було дотримано вимоги чинного законодавства, утворення відділу було погоджене з Державною службою з питань культурної спадщини. Також відповідач вказав, що оскаржувані рішення є внутрішньо - організаційними актами, які не впливають на права та інтереси позивача, а відтак не підлягають судовому оскарженню. Крім того відповідач зазначив про відсутність наразі порушеного трудового права позивача.

Рух справи у суді

Ухвалою суду від 17.05.2021 р. відкрито провадження у справі, за правилами спрощеного позовного провадження, без проведення судового засідання та виклику учасників адміністративної справи.

Разом з позовом позивач подав до суду заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваних рішень Чернівецької міської ради.

Ухвалою суду від 17.05.2021 р. у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено.

Відповідачем подано відзив на позов у якому сформовано заяву про закриття провадження по справі.

Ухвалою суду від 30.08.2021 р. відмовлено у задоволенні заяви відповідача про закриття провадження в адміністративній справі.

Фактичні обставини справи, встановлені судом

Судом встановлено, що позивач працює начальником відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради.

25.03.2021 р. 3 сесією VIII скликання Чернівецької міської ради прийнято рішення №132 від 25.03.2021 року про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради. Відповідно до п.п. 1.2.1 вказаного рішення утворено управління охорони культурної спадщини міської ради з 01.06.2021 року. Згідно з п.п. 2.2. про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини міської ради. Відповідно до п.п. 3.12 пункту 3 затверджено структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради управління культурної спадщини. (а.с. 10-11).

31.03.2021 р. виконавчим комітетом Чернівецької міської ради надано позивачу персональне попередження про наступне розірвання 31.05.2021 р. трудового контракту з ініціативи власника та звільненням із займаної посади начальника відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. У зв`язку із прийняттям рішення 3 сесією VIII скликання Чернівецької міської ради прийнято рішення №132 від 25.03.2021 року. (а.с. 16).

15.04.2021 р. 4 сесією VIII скликання Чернівецької міської ради прийнято рішення № 177, яким внесено зміни та доповнення до рішення міської ради VIII скликання від 25.03.2021р. № 132 “Про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради”. Згідно з п.п. 1.2.1 утворено управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради з 01.06.2021 року. Відповідно до п.п. 2.1.2 ліквідовано відділ охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. Згідно з п.п. 4.17 пункту 4 затверджено структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради. (а.с. 12-14).

Згідно листа Міністерства культури та інформаційної політики України від 14.04.2021 р. повідомлено відділ культурної спадщини Чернівецької міської ради, що станом на момент підготовки вказаної відповіді МКІП не погоджувалось утворення Управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. (а.с. 15).

19.04.2021 р. начальником відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради складено на ім`я Чернівецького міського голови службову записку, в якій зазначається про неправомірність ліквідації з 31.05.2021 р. відділу охорони культурної спадщини з передачею його функцій утвореному з 01.06.2021р. управлінню охорони культурної спадщини, без погодження Міністерством культури та інформаційної політики України положення та делегованих повноважень. (а.с. 17).

21.04.2021 р. розпорядженням Чернівецького міського голови №187-р створено комісію з припинення діяльності – ліквідації відділу охорони культурної спадщини міської ради. (а.с. 34).

Матеріали справи містять протокол засідання постійної комісії Чернівецької міської ради VIII скликання з питань земельних відносин, архітектури та будівництва від 17.02.2021 р., 22.02.2021 р., у п. 5 якого комісія рекомендувала спрямувати проект рішення про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради на доопрацювання. (а.с. 20-23).

Також матеріали справи містять протокол засідання постійної комісії Чернівецької міської ради VIII скликання з питань бюджету та фінансів від 18.02.2021 р., у п.5 якого комісія рекомендувала зняти проект рішення про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради на доопрацювання. (а.с. 24-26).

До матеріалів справи додано рішення 47 сесії V скликання Чернівецької міської ради від 24.12.2009 р. №1189 про затвердження структури виконавчих органів Чернівецької міської ради на 2010 рік, зокрема й відділу охорони культурної спадщини. (а.с. 64).

Крім того, відповідач надав лист від 02.12.2009 р., адресований голові Державної служби з питань національної культурної спадщини Міністерства культури і туризму України щодо погодження утворення відділу охорони культурної спадщини.

02.04.2021 р. відповідач звернувся до Міністерства культури та інформаційної політики щодо погодження створення з 01.06.2021 р. управління охорони культурної спадщини міської ради. (а.с. 84).

Згідно листа Міністерства культури та інформаційної політики від 18.05.2021 р. вказано, що для погодження утворення відділу охорони культурної спадщини відповідачу необхідно надати копію положення відділу. Також зазначено, що призначення керівника Управління охорони культурної спадщини міської ради необхідно погодити з Головою Чернівецької ОДА. (а.с. 83).

25.05.2021 р. та 07.06.2021 р., після прийняття оскаржуваних рішень, виконавчим комітетом Чернівецької міської ради направлено до Міністерства культури та інформаційної політики для погодження доопрацьовану редакцію проекту положення про управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. (а.с. 76, 82).

Згідно листа Міністерства культури та інформаційної політики від 10.06.2021 р. погоджено положення про управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. (а.с. 75).

Мотивувальна частина

Згідно положень ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд перевіряє дотримання вказаних критеріїв суб`єктом владних повноважень при прийнятті оскаржуваного рішення, вчиненні дій чи допущенні бездіяльності.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 року № 1805-III (далі – Закон № 1805-III) державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ч. 3 ст. 3 Закону № 1805-III відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Судом встановлено, що 25.03.2021 р. 3 сесією VIII скликання Чернівецької міської ради прийнято рішення №132 від 25.03.2021 року про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради. Відповідно до п.п. 1.2.1 вказаного рішення утворено управління охорони культурної спадщини міської ради з 01.06.2021 року. Згідно з п.п. 2.2. про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини міської ради. Відповідно до п.п. 3.12 пункту 3 затверджено структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради, зокрема, управління культурної спадщини.

15.04.2021 р. 4 сесією VIII скликання Чернівецької міської ради прийнято рішення № 177, яким внесено зміни та доповнення до рішення міської ради VIII скликання від 25.03.2021р. № 132 “Про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради”. Згідно з п.п. 1.2.1 утворено управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради з 01.06.2021 року. Відповідно до п.п. 2.1.2 ліквідовано відділ охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. Згідно з п.п. 4.17 пункту 4 затверджено структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради, зокрема, управління культурної спадщини.

Водночас, як встановлено судом, на момент прийняття оскаржуваних рішень та на момент утворення управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, Міністерством культури та інформаційної політики не було надано погодження утворення управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради. Вказане погодження було надано лише 10.06.2021 р., що підтверджується відповідним листом Міністерства культури та інформаційної політики.

Згідно з п. 11 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування» рекомендації постійних комісій підлягають обов`язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Відповідно п.2 та п. 3 ст. 33 регламенту Чернівецької міської ради VIII скликання проекти рішень попередньо розглядаються постійними комісіями, виконавчим комітетом Ради та депутатами на Дні депутата, який проводиться напередодні пленарного засідання Ради. Пропозиції та зауваження постійних комісій до проектів рішень, які вносяться на розгляд Ради, оформлюються відповідними протоколами (витягами), в яких зазначається зміст зауважень і пропозицій, а також прізвища осіб, які їх ініціювали.

Судом встановлено, що на момент прийняття оскаржуваних рішень в частині ліквідації відділу культурної спадщини та утворення управління культурної спадщини відповідачу були надані рекомендації засідання постійної комісії Чернівецької міської ради VIII скликання з питань земельних відносин, архітектури та будівництва від 17.02.2021 р., 22.02.2021 р., та постійної комісії Чернівецької міської ради VIII скликання з питань бюджету та фінансів від 18.02.2021 р., в яких комісії рекомендували спрямувати проект рішення про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради на доопрацювання.

Однак, відповідач передчасно, із порушенням ч.3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування» та ст. 3 Закону № 1805-III, прийняв оскаржувані рішення, без дотримання процедури утворення структурного органу охорони культурної спадщини.

Також суд звертає увагу, що позивачем, як керівником - відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради складено на ім`я Чернівецького міського голови службову записку, в якій зазначалось про неправомірність ліквідації з 31.05.2021 р. відділу охорони культурної спадщини з передачею його функцій утвореному з 01.06.2021р. управлінню охорони культурної спадщини, без погодження Міністерством культури та інформаційної політики України положення та делегованих повноважень. Однак відповідач не врахував вказані обставини, що призвело до прийняття оскаржуваних рішень, з порушеннями визначеної процедури для їх прийняття. При цьому, вказані порушення впливають безпосередньо на права та інтереси позивача, як керівника відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, який ліквідовано.

Згідно статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. У відповідності до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Право на належне врядування передбачено в статті 41 Хартії фундаментальних прав Європейського Союзу. Відповідно до положень вказаної статті право на ефективне врядування з боку установ та органів ЄС є фундаментальним правом: кожна особа має право на належне врядування ("good governance"). Визначення верховенства права наведено в «Доповіді про верховенство права» Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії), 2011. Так, верховенство права гарантує, що всі (приватні особи та органи публічної влади) підпорядковуються закону; що є принцип юридичної визначеності та що кожен знає про свої права та обов`язки, які захищаються законом; що органи публічної влади не можуть діяти в свавільний спосіб; що належне застосування норм закону забезпечується незалежною й безсторонньою судовою владою, чиї рішення виконуються; що права людини, насамперед принципи рівності й недискримінації, поважаються.

У пункті 71 рішення по справі "Рисовський проти України" (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу "належного врядування". Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), N 10373/05, пункт 73).

Крім того, судом встановлено, що згідно змісту оскаржуваних рішень йде мова про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини та утворення управління охорони культурної спадщини, в той час як відповідач у відзиві зазначає про реорганізацію структурного підрозділу, а не його ліквідацію. Суд вважає, що довільність трактування змісту оскаржуваних рішень породжує правову невизначеність та створює негативні наслідки для позивача, як працівника відділу охорони культурної спадщини, оскільки процедура вивільнення працівника у випадку ліквідації та реорганізації органу є різною.

Суд вважає, що дотримання процедури прийняття оскаржуваних рішень є передумовою для забезпечення законності на правової визначеності, а тому порушення вказаної процедури призводить до порушення гарантованих ст. 43 Конституції України трудових прав та інтересів позивача.

У зв`язку із наведеним належним способом виправлення допущеної помилки буде скасування неправомірного акта та в подальшому прийняття рішення із дотриманням визначеної законом процедури його прийняття.

Висновки за результатами розгляду справи

Відповідно до ч.1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з ч.1 та ч. 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем не доведено суду правомірність прийнятих рішень, а тому суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову у повному обсязі.

Судові витрати

Відповідно до ч.1 та ч. 4 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно з ч. 1 та ч. 2 ст. 134 КАС України витрати, пов`язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави. За результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.

Позивачем у позові заявлено вимогу про стягнення витрат на правову допомогу у сумі 20000 грн, однак не було надано жодного доказу на підтвердження понесених вказаних витрат, а тому суд не вирішує питання щодо їх стягнення.

Водночас, судом встановлено, що позивачем за поданий позов сплачено судовий збір в сумі 1816 грн, а тому вказані судові витрати підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 9, 14, 77, 78, 90, 139, 143, 241 - 246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України ,-

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати рішення 3 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради за №132 від 25.03.2021 року про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради, в частині: п.п. 1.2.1 про утворення управління охорони культурної спадщини міської ради з 01.06.2021 р.; п.п. 2.2. про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини міської ради; п.п. 3.12 пункту 3 про затвердження структури виконавчих органів Чернівецької міської ради в частині управління охорони культурної спадщини.

3. Визнати протиправним та скасувати рішення 4 сесії VIII скликання Чернівецької міської ради за № 177 від 15.04.2021 року про внесення змін та доповнень до рішення міської ради VIII скликання від 25.03.2021р. № 132 “Про структуру виконавчих органів Чернівецької міської ради”, в частині: п.п. 1.2.1 про утворення управління охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради з 01.06.2021 р.; п.п. 2.1.2. про ліквідацію відділу охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради, передавши їх функції управлінню охорони культурної спадщини Чернівецької міської ради; п.п. 4.17 пункту 4 про затвердження структури виконавчих органів Чернівецької міської ради в частині управління охорони культурної спадщини.

4. Стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судовий збір у сумі 1816 грн згідно квитанції №0.0.2125691373.1 від 16.05.2021 р.

Згідно статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У відповідності до статей 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку повністю або частково. Апеляційна скарга на рішення до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подається до Сьомого апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення складання.

Найменування сторін:

позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , код РНОКПП НОМЕР_1 );

відповідач: Чернівецька міська рада (Центральна площа, 1, м. Чернівці, 58002, код ЄДРПОУ 04062216).

Суддя Т.М. Брезіна