Рішення № 99480147, 08.09.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2021 року м. Київ № 640/2233/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Донця В.А. розглянув за правилами загального позовного провадження в письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про стягнення матеріальної шкоди.

Адвокат Климович Д.С. звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва в інтересах ОСОБА_1 з позовом про стягнення з Держави України в особі Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді недотриманої частини заробітної плати: посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи згідно з постановою №505, що розраховується у відсотках від посадового окладу, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 25.03.2020 у розмірі 2.294.051,56 грн.

Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва: від 08.02.2021 - відкрито провадження в адміністративній справі, постановлено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання, встановлено строки для подання заяв по суті та доказів; від 05.04.2021 - закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті. На підставі частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд справи продовжено в письмовому провадженні.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та в розмірах встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким що не відповідає Конституції України. У позові зазначено завдання позивачу матеріальної шкоди, зокрема у вигляді неотримання доходів, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене застосуванням до неї визнаного неконституційним правового акту або його окремої частини.

Відповідач подав до суду відзив про невизнання позову, оскільки рішення Конституційного Суду України немає ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин які виникли до прийняття такого рішення. Представник наголосив, що органи прокуратури не мали правових підстав для виплати заробітної плати позивачу поза межами видатків бюджету на оплату праці в інших розмірах, ніж встановлених Кабінетом Міністрів України.

Дослідивши письмові докази, судом установлено.

Наказом Генерального прокурора України від 09.02.2015 №169Ц старшого прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення управління з розслідування корупційних злочинів, скоєних службовими особами, які займають особливо відповідальне становище Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 переведено на посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення вказаного Головного управління.

Наказом Генерального прокурора України від 11.09.2015 №378-6к прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення у кримінальних провадженнях слідчого відділу управління процесуального керівництва та нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно розшукову діяльність Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України старшого радника юстиції Щербака А.М. переведено на посаду прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення у кримінальних провадженнях слідчого відділу управління з розслідування злочинів проти основ національної безпеки України, миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України.

Офіс Генерального прокурора листом від 05.01.2020 №21-22вих-21 на заяву щодо здійснення перерахунку заробітної плати ОСОБА_1 відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру" повідомив про відсутність підстав для здійснення перерахунку заробітної плати ОСОБА_1 .

До позовної заяви надано лист від 05.01.2021 №21-25вих-21 Офісу Генерального прокурора, адресований адвокату Климовичу Д.С. на адвокатський запит, в якому зазначено правові підстави виплати позивачу заробітної плати (грошового забезпечення), її розмір з липня 2015 року по грудень 2020 року окремо по місяцях з урахуванням всіх надбавок, доплат, премій тощо.

Вирішуючи спір, суд ураховує таке.

Спірні відносини стосуються виплати позивачу заробітної плати (грошового утримання) в меншому розмірі внаслідок застосування відповідачем неконституційного Закону.

Підставами звернення до суду вказано Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування (пункт 1); положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення (пункт 2).

Судом установлено, що наказом Генерального прокурора України від 09.02.2015 №169Ц, що позивача переведено на посаду старшого прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням і підтримання державного обвинувачення Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України, наказом Генерального прокурора України від 11.09.2015 №378-6к позивача переведено на посаду прокурора відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення у кримінальних провадженнях слідчого відділу управління з розслідування злочинів проти основ національної безпеки України, миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку Головної військової прокуратури Генеральної прокуратури України.

Відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (у первинній редакції): заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами (частина перша); заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: вислугу років; виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством (пункти 1, 2 частини другої); посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: 01.07.2015 - 10 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2016 - 11 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2017- 12 мінімальних заробітних плат (частина третя); посадові оклади прокурора Генеральної прокуратури України установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора Генеральної прокуратури України з коефіцієнтом: - 1,3 (пункт 2 частини четвертої).

Статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (зі змінами згідно з Законом України від 02.07.2015 №578-VIII набрав чинності 16.07.2015) встановлювалось: заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: вислугу років; виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці (пункти 1, 2, абзац четвертий частини другої).

Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06.12.2016 №1774-VIII (набрав чинності 01.01.2017) внесено зміни в Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII, якими частину третю статті 81 викладено в новій редакції, за якою посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 01.01.2017 становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

Статтею 81 Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (у редакції Закону України від 19.09.2019 №113-IX, набрав чинності з 25.09.2019) посадовий оклад прокурора окружної прокуратури встановлено в розмірі 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 01.01.2021 посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 01.01.2022- 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року (частина третя); преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік (абзаци четвертий, п`ятий частини другої).

Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014 №79-VIII (набрав чинності 01.01.2015) розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, згідно з яким, зокрема, норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Схеми посадових окладів працівників Генеральної прокуратури України, підстави та розміри преміювання, виплати матеріальної допомоги, надбавок визначались постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2021 №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури", яка залишається чинною на час судового розгляду справи.

Як убачається з листа Офісу Генерального прокурора від 05.01.2021 №21-25вих-21, за період роботи в Генеральній прокуратурі України розмір посадового окладу позивача становив на посадах:

старшого прокурора відділу: з 01.07.2015 по 28.07.2015 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 - 2250,00 грн.;

прокурора відділу: з 29.07.2015 по 12.10.2015 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 - 2075,00 грн.; з 13.10.2015 по 19.10.2015 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 зі змінами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №763 - 2250,00 грн.;

старшого слідчого в особливо важливих справах: з 20.10.2015 по 30.11.2015 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 зі змінами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 №763 - 2406,00 грн.; з 20.10.2015 по 30.11.2015 відповідно до постанови від 31.05.2012 №505 зі змінами згідно з постановою від 30.09.2015 №763 - 2406,00 грн.

з 01.12.2015 по 08.12.2015 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 зі змінами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 №1013 - 3006,00 грн.;

прокурора відділу: з 09.12.2015 по 23.02.2016 відповідно до постанови від 31.05.2012 №505 з урахуванням постанови від 09.12.2015 №1013 - 2812,00 грн.; з 24.02.2016 по 02.08.2016 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 зі змінами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2016 №77 - 2250,00 грн.; з 03.08.2016 по 22.06.2017 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 зі змінами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 27.07.2016 №488 - 2812,00 грн.; з 23.06.2017 по 05.09.2017 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 зі змінами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 №1013 - 2909,00 грн.; з 06.09.2017 по 14.01.2020 відповідно до постанови відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 зі змінами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 №657 - 7140,00 грн.; з 15.01.2020 по 25.03.2020 відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.12.2019 №1155 "Про умови оплати праці прокурорів" - 28815,00 грн.; з 26.03.2020 по 31.12.2020 - відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру" - 40989,00 грн.

З вказаний період роботи позивача в Генеральній прокуратурі, Офісі Генерального прокурора виплачувались інші види заробітної плати.

У листі Офісу Генерального прокурора від 05.01.2021 №21-25вих-21 зазначено, що розмір заробітної плати (грошового забезпечення) ОСОБА_1 з липня 2015 року по грудень 2020 року окремо по місяцях з урахуванням всіх надбавок, доплат, премій становив: липень 2015 - 19261,48 грн., серпень 2015 - 17233,26 грн., вересень 2015 - 17576,98 грн., жовтень 2015 року - 19801,60 грн., листопад 2015 року - 40105,58 грн., грудень 2015 - 32833,75 грн., січень 2016 - 29127,94 грн., лютий 2016 - 41545,77 грн., березень 2016 - 12265,60 грн., квітень 2016 - 12474,00 грн., травень 2016 - 13959,00 грн., червень 2016 - 14175,00 грн., липень 2016 - 16010,40 грн., серпень 2016 - 17912,21 грн., вересень 2016 - 16790,00 грн., жовтень 2016 - 18730,28 грн., листопад 2016 - 27111,17 грн., грудень 2016 - 24314,00 грн., січень 2017 - 39107,87 грн., лютий 2017 - 24012,78 грн., березень 2017 - 25557,14 грн., квітень 2017 - 25621,14 грн., травень 2017 - 25628,45 грн., червень 2017 - 25695,81 грн., липень 2017 - 26770,26 грн., серпень 2017 - 37315,52 грн., вересень 2017 - 28745,25 грн., жовтень 2017 - 81935,98 грн., листопад 2017 - 27161,70 грн., грудень 2017 - 55734,00 грн., січень 2018 - 66681,70 грн., лютий 2018 - 30852,75 грн., березень 2018 - 35022,25 грн., квітень 2018 - 35022,25 грн., травень 2018 - 35022,25 грн., червень 2018 - 35022,25 грн., липень 2018 - 35545,56 грн., серпень 2018 - 76782,83 грн., вересень 2018 - 28651,39 грн., жовтень 2018 - 35145,60 грн., листопад 2018 - 44183,60 грн., грудень 2018 - 49914,55 грн., січень 2019 - 70463,37 грн., лютий 2019 - 131264,34 грн., березень 2019 - 28476,17 грн., квітень 2019 - 35562,58 грн., травень 2019 - 35562,58 грн., червень 2019 - 35562,58 грн., липень 2019 - 35645,04 грн., серпень 2019 - 39265,44 грн., вересень 2019 - 35645,04 грн., жовтень 2019 - 35645,04 грн., листопад 2019 - 55512,73 грн., грудень 2019 - 33439,06 грн., січень 2020 - 535536,38 грн., січень 2020 - 58319,23 грн., лютий 2020 - 22640,36 грн., березень 2020 - 53132,00 грн., квітень 2020 - 31775,04 грн., травень 2020 - 102450,01 грн., червень 2020 - 47230,00 грн., липень 2020 - 55880,36 грн., серпень 2020 - 37784,00 грн., вересень 2020 - 60531,49 грн., жовтень 2020 - 130283,80 грн., листопад 2020 - 31132,12 грн., грудень 2020 - 162726,33 грн.

Правильність нарахування та виплату заробітної плати (грошового забезпечення) у зазначений період з урахуванням чинного на той час правового регулювання, представником позивача не заперечувалось.

За розрахунками наведеними в позовній заві, внаслідок виплати заробітної плати (грошового забезпечення) на підставі постанов Уряду України, що передбачалось Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014 №79-VIII, позивачу завдано шкоди в розмірі 2.294.051,56 грн., що є різницею між виплаченою заробітною платою (грошовим утриманням) та сумою, яку позивач міг отримати в разі виплати йому заробітної плати (грошового забезпечення) в розмірах, які встановлювались статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII у редакціях, чинних на час нарахування та здійснення відповідних виплат.

Як уже вказувалось, Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 визнано неконституційним окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачала, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Станом на час судового розгляду справи Верховною Радою України не ухвалено закону, який би визначав порядок відшкодування моральної чи матеріальної шкоди особі внаслідок застосування до неї неконституційного закону.

За твердження представника позивача, неприйняття відповідного закону протягом 24 років не відповідає верховенству права, зокрема його принципу - правовій визначеності, який вимагає, щоб правовий акт держави був якісним.

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) схвалила на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) доповідь "Верховенство права", в якій одним з елементом верховенства права визначено принцип юридичної визначеності.

Згідно з консолідованою позицією Венеційської Комісії для досягнення принципу юридичної визначеності держава повинна зробити закон доступним, дотримуватись закону, застосовуючи його у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. На думку суду, юридична визначеність упершу чергу вимагає від держави ухвалення закону, який буде придатним для застосування на практиці.

Відтак, суд погоджується з доводами представника позивача, що відсутність закону, ухваленого Парламентом України відповідно до частини третьої статті 152 Основного Закону України, для врегулювання відносин щодо порядку відшкодування моральної чи матеріальної шкоди особі, завданої особі внаслідок застосування неконституційного закону, не відповідає принципу юридичної визначеності, який вимагає наявності закону для врегулювання визначених суспільних відносин.

Розглядаючи спори в справах за позовами публічних службовців щодо відшкодування шкоди внаслідок застосування неконституційного закону в розмірі недотриманої заробітної плати (грошового забезпечення, утримання), Верховний Суд посилався на правові висновки Великої Палати Верховного Суду (постанови від 03.07.2018 у справі №826/27224/15, від 05.06.2019 у справі №686/23445/17), де такі спори віднесені до юрисдикції адміністративних судів, оскільки їх предметом є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані у відповідний період, коли позивач обіймав посаду публічного службовця.

На підставі цього Верховний Суд констатував, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання. Такий висновок зумовлений тим, що незважаючи на заявлені позивачем позовні вимоги, спір у справі виник щодо неотримання публічним службовцем частини заробітної плати (щомісячного грошового утримання), які мали бути йому нараховані, що є спором про проходження публічної служби відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України).

Верховний Суд, ураховуючи правові позиції Великої Палати Верховного Суду, а також незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, вказав, що розглядуваний спір є спором щодо проходження публічної служби, який виник у зв`язку з виплатою позивачу заробітної плати (грошового забезпечення, утримання) в розмірі, меншому ніж він сподівався. Обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Верховний Суд, вказуючи на те, що позивач не ставив під сумнів відповідність отриманої ним заробітної плати (грошового забезпечення, утримання), тобто не оспорював розмір отриманої суддівської винагороди та щомісячного довічного грошового утримання в контексті невідповідності такого встановленому законодавством, що було чинним у відповідний період, дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій вірно відмовили в задоволенні позову, однак помилково вважали цей спір спором про відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, та вдалися до аналізу фактичних обставин справи в поєднанні з законодавством, що регулює питання відшкодування завданої шкоди.

Наведені висновки висловлені Верховним Судом у постанові від 12.04.2021 у справі №560/2065/19 з посиланням на постанову від 11.02.2021 у справі №120/2112/19-а, у постанові від 14.05.2021 у справі №560/47/20.

Судом уже вказувалось, що в розглядуваній справі правильність виплати позивачу заробітної плати (грошового забезпечення) з липня 2015 по грудень 2020, з урахуванням чинного на той час правового регулювання, представником позивача не заперечувалось.

З урахуванням зазначеної судової практики Верховного Суду, наведене достатньою підставою для відмови в задоволенні позову.

У даному спорі правовою підставою щодо стягнення шкоди, яка становить розмір недоплаченої заробітної плати (грошового забезпечення) внаслідок застосування до позивача неконституційного закону, визначено саме частину третю статті 152 Конституції України.

За змістом частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, <…> розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 05.06.2019 у цивільній справі №686/23445/17 за позовом публічного службовця про відшкодування шкоди в розмірі недоотриманої заробітної плати, завданої застосуванням неконституційного закону, дійшов висновку, що предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень-травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою. Відтак спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання. Спори, пов`язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.

З урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, спори щодо відшкодування публічному службовцю шкоди в розмірі недоотриманої заробітної плати (грошового забезпечення) внаслідок застосування неконституційного закону, розглядаються за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС України в мотивувальній частині рішення зазначаються мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову.

З огляду на те, що спір, який розглядається окружним адміністративним судом, не може бути переданий на розгляд загальному суду за правилами цивільного судочинства, ненадання судом правової оцінки доводам представника позивача про застосовність до спірних відносин частини третьої статті 152 Основного Закону України, якою передбачено відшкодування шкоди, завданої особі застосуванням неконституційного закону та цивільного законодавства, оскільки не забезпечено ухвалення спеціального закону, не відповідатиме наведеним вимогам КАС України.

З огляду на такі міркування, суд дійшов висновку про необхідність надання судом правової оцінки наведеним доводам представника позивача.

За твердженням представника позивача, оскільки Верховною Радою України не ухвалено спеціального закону на виконання вимог частини третьої статті 152 Конституції України, такі норми підлягають застосування як норми прямої дії.

Для стягнення з відповідача недоплаченої позивачу суми заробітної плати (грошового забезпечення) внаслідок застосування до нього неконституційного закону, позивачем застосовано аналогію закону, зокрема статтю 1175 Цивільного кодексу України (ЦК України).

Відповідно до частини шостої статті 7 КАС України в разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Отже, адміністративний суд повинен застосувати аналогію закону в разі відсутності правового регулювання спірних відносин, за виключенням випадку, коли це стосується визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

У спірному випадку, підстави, межі повноважень, дії Верховної Ради України щодо ухвалення Парламентом України Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28.12.2014 №79-VIII, яким розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, згідно з яким, зокрема, норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, оцінені Конституційним Судом України в Рішенні від 26.03.2020 №6-р/2020.

Відповідно до статті 1175 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

Частиною першою статтею 1166 ЦК України визначено, що майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

За змістом наведеної норми, стягненню шкоди передує встановлення елементів складу правопорушення: протиправної поведінки; шкоди; причинного зв`язку між протиправною поведінкою та шкодою. Встановлення вини відповідно до статті 1175 ЦК України не вимагається.

Конституційний Суд України, розглядаючи на предмет конституційності окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України в Рішенні від 26.03.2020 №6-р/2020 указав, що однією з необхідних передумов незалежної діяльності прокуратури, неупередженого, об`єктивного, безстороннього виконання прокурорами своїх функцій є заходи щодо їх юридичного захисту, належного рівня матеріального та соціального забезпечення прокурорів, які мають бути гарантовані таким чином, щоб не допустити тиску, що може спричинити вплив на прийняті ними рішення. Це може бути реалізовано лише шляхом визначення відповідним законом України належних умов для функціонування прокуратури та системи фінансування, у тому числі регулювання заробітної плати прокурора для забезпечення неупередженості при реалізації встановлених Конституцією та законами України повноважень. Отже, заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом, а тому положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, є таким, що суперечить частині другій статті 131-1 Основного Закону України.

За своє суттю шкода полягає в знеціненні блага, зазнанні особою певних втрат, внаслідок дій, бездіяльності, рішень. Разом з тим частина третя статті 152 Конституції України не породжує легітимних очікувань на отримання відповідної компенсації, оскільки закону, який би передбачав порядок, розмір відшкодування шкоди не ухвалено.

На думку суду, в спірних відносинах шкода має розглядатись з урахуванням змісту права, за захистом якого звернувся позивач - виплата заробітної плати в розмірі меншому, ніж визначено статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII. Лише застосування до позивача неконституційного закону, що призвело до виплати заробітної плати в меншому розмірі не є достатнім доводом для висновку про завдання позивачу шкоди саме в розмірі недоплаченої суми.

У позовній заяві представником позивача не зазначено яким чином виплата заробітної плати (грошового утримання) в меншому розмірі вплинула на діяльність позивача як прокурора. Судом зазначалось, що заробітна плата (грошове утримання) з липня 2015 по грудень 2020 року коливалась від 12265,60 грн. до 131264,34 грн., у січні 2020 року позивачу нараховано 535536,38 грн.

Після переведення в 2015 році на відповідні посади прокурора в Генеральній прокуратурі України та отримавши заробітну плату з у рахуванням положень пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України та постанов Кабінету Міністрів України в розмірі меншому, ніж визначено статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII, позивач продовжував працювати, погодившись з такою винагородою.

Відповідно до законів України "Про державний бюджет України на 2015 рік" від 28.12.2014 №80-VIII, "Про державний бюджет України на 2016 рік" від 25.12.2015 №928-VIII, "Про державний бюджет України на 2017 рік" від 21.12.2016 №1801-VIII, "Про державний бюджет України на 2018 рік" від 14.11.2019 №294-IX, "Про державний бюджет України на 2019 рік" від 23.11. 2018 №2629-VIII, "Про державний бюджет України на 2020 рік" від 14.11.2019 №294-IX мінімальна заробітна плата в місячному розмірі становила: з 01.01.2015 - 1218,00 грн., 01.09.2015 - 1378,00 грн.; 01.01.2016 - 1378,00 грн.; з 01.05.2016 - 1450,00 грн., з 0.12.2016 - 1600,00 грн.; з 01.01.2017 - 3200,00 грн.; з 01.01.2018 - 4723,00 грн., з 01.09.2018 - 5000,00 грн.; з 01.01.2019 - 4173,00 грн.; з 01.01.2020 - 4723,00 грн.

Згідно зі статистичними даними Державної служби статистики (http://www.ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2005/gdn/reg_zp_m/reg_zpm_u/arh_zpm_u.htm) середня заробітна плата в місті Києві становила: в грудні 2015 року - 8486, грн.; в січні, грудні 2016 року - 7126,00 грн. та 11094,00 грн.; в січні, грудні 2017 року - 9292,00 та 14035,00 грн.; в січні, грудні 2018 року - 11668, 00 грн. та 16546,00 грн.; в січні, грудні 2019 року - 13721,00 грн. та 18869,00 грн.; в січні, березні 2020 року - 15787,00 грн. та 17990,00 грн.

З урахуванням інформації наведеної в листі Офісу Генерального прокурора від 05.01.2021 №21-25вих-21 заробітна плата (грошове утримання) позивача за відповідні періоди була вищою за середню заробітну плату в місті Києві згідно зі статистичними даними.

Враховуючи вказані висновки, зважаючи на підстави позову та наведені на їх обґрунтування доводи щодо завдання позивачу шкоди, суд доходить висновку про недоведеність завдання позивачу шкоди внаслідок виплати йому заробітної плати на підставі відповідних постанов Уряду України в розумінні статті 1175 ЦК України.

При цьому суд ураховує, що відповідно до частини першої статті 77 КАС України позивач повинен довести завдання шкоди.

З огляду на наведене, суд доходить висновку про необґрунтованість позовних вимог, відтак позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Щодо строків звернення до адміністративного суду з позовом, то представником позивача зазначено про дотримання шестимісячного строку.

Відповідно до статті 122 КАС України: позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами (частина перша); для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (абзац перший частини другої).

Позивач звернувся до суду засобами поштового зв`язку 30.01.2021. На думку суду, про порушене право щодо застосування відповідачем неконституційного Закону, внаслідок чого грошове забезпечення (заробітна плата) виплачувалась у меншому розмірі, позивач міг та повинен був дізнатись після ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 26.03.2020 №6-р/2020, з урахуванням можливості дізнатись про таке Рішення.

Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 оприлюднено на вебсторінці Конституційного Суду України, в Офіційному віснику України від 24.04.2020 та у віснику Конституційного Суду України №3 за 2020 рік (червень 2020 року).

Як убачається зі змісту листа Офісу Генерального прокурора від 05.01.2020 №21-22вих-21, починаючи з 26.03.2020 позивачу грошове забезпечення (заробітна плата) нараховувались на підставі Закону України "Про прокуратуру".

На думку суду, позивач міг та повинен був дізнатись про порушене право стосовно отримання заробітної плати не в розмірі визначеному законом, відповідно про право на звернення до суду з позовом щодо відшкодування шкоди, завданої внаслідок застосування до нього неконституційного закону, в квітні 2020 року, коли йому було виплачено грошове забезпечення (заробітна плата) в більшому розмірі та офіційно оприлюднено Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020.

Отже, шестимісячний строк звернення до суду про стягнення з відповідача шкоди внаслідок застосування до позивача неконституційного окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, сплив у жовтні 2020 року.

За змістом пункту 3 Розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України (в редакції Закону України від 30.03.2020 №540-IX, набрав чинності 02.04.2020) під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені, зокрема, статтею 122 КАС України, продовжуються на строк дії такого карантину.

Згідно з пунктом 3 Розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України (в редакції Закону України від 18.06.2020 №731-IX, набрав чинності 17.074.2020) під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), суд за заявою учасників справи та осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цим Кодексом), поновлює процесуальні строки, встановлені нормами цього Кодексу, якщо визнає причини їх пропуску поважними і такими, що зумовлені обмеженнями, впровадженими у зв`язку з карантином. Суд може поновити відповідний строк як до, так і після його закінчення.

При цьому пунктом 2 Розділу ІІ. "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перебігу процесуальних строків під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)" від 18.06.2020 №731-IX (набрав чинності 17.07.2020) передбачено, що процесуальні строки, які були продовжені відповідно пункту 3 розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" від 30.03.2020 №540-IX, закінчуються через 20 днів після набрання чинності цим Законом. Протягом цього 20-денного строку учасники справи та особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки (у разі наявності у них права на вчинення відповідних процесуальних дій, передбачених цими кодексами), мають право на продовження процесуальних строків з підстав, встановлених цим Законом.

З огляду на наведене правове регулювання, помилковими є доводи представника позивача щодо дотримання шестимісячного строку, оскільки продовжені на підставі Закону України від 30.03.2020 №540-IX строки закінчились 06.08.2020. Відтак шестимісячний строк звернення до суду, який закінчився у жовтні 2020 року не міг бути продовженим на підставі пункту 3 Розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України (в редакції Закону України від 18.06.2020 №731-IX).

Заяви відповідно до пункту 3 Розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України (в редакції Закону України від 18.06.2020 №731-IX) представником позивача не подано.

Разом з тим, зважаючи на наведену судову практику Верховного Суду, за якою спір повинен розглядатись як проходження публічної служби стосовно стягнення недотриманої заробітної плати (грошового забезпечення), суд вважає, що позивачем не пропущено строку звернення до адміністративного суду, оскільки згідно з Рішенням Конституційного Суду України 15.10.2013 №8-рп/2013 у разі порушення роботодавцем законодавства про оплату праці не обмежується будь-яким строком звернення працівника до суду з позовом про стягнення заробітної плати, яка йому належить, тобто усіх виплат, на які працівник має право згідно з умовами трудового договору і відповідно до державних гарантій, встановлених законодавством, незалежно від того, чи було здійснене роботодавцем нарахування таких виплат.

Відповідно до пункту 13 частини другої статті 2 Закону України "Про судовий збір" від 08.07.2011 №3674-VI (зі змінами) за подання позову про відшкодування шкоди судовий збір не справляється.

Оскільки сторонами не надано інших доказів понесення судових витрат, такі розподілу та присудженню не підлягають.

У позовній заяві представником позивача зазначено, що орієнтовний розрахунок судових витрат на професійну правничу допомогу складає: 15000,00 грн. - складання позовної заяви; 7500,00 грн. - складання відповіді на відзив; 15000,00 - участь у судових засідання з розрахунку 3000,00 грн. за одне судове засідання. Висловлено намір надати відповідні докази протягом п`яти днів з моменту ухвалення рішення суду на підставі частини сьомої статті 139 КАС України.

Керуючись статтею 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Судові витрати розподілу та присудженню не підлягають.

Позивач - ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 ).

Відповідач - Офіс Генерального прокурора (ідентифікаційний код 00034051, місцезнаходження: 01011, місто Київ, вулиця Різницька, будинок 13/15).

Відповідно до статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено в день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження - якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Згідно зі статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Підпунктом 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" передбачено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.

Суддя В.А. Донець