Рішення № 99271685, 30.08.2021, Сумський окружний адміністративний суд

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 серпня 2021 року Справа №480/1215/21

Сумський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Соп`яненка О.В., розглянувши в порядку спрощеного провадження в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області про визнання бездіяльності та відповіді протиправними, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до Сумського окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області (далі - відповідач). Свої вимоги мотивує тим, що 16.01.2021 вона звернулась до відповідача із запитом на отримання публічної інформації про наявність на території м. Охтирка вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування. 04.02.2021 позивачкою отримано відповідь від Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області від 25.01.2021 № 01-13/286, в якій відповідач вказує, що у нього відсутня інформація по вільні земельні ділянки, які можуть бути використанні під будівництво, мотивуючи це тим, що не проведена інвентаризація земель. Тобто, відповідач, як розпорядник, який повинен володіти за законом публічною інформацією, заявляє, що він не володіє такою інформацією, у зв`язку з чим не може її надати. Позивач вважає, що з боку відповідача вбачається протиправне не надання доступу до публічної інформації.

Просить визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області щодо ненадання повної та достовірної публічної інформації за запитом від 16.01.2021; визнати протиправною відповідь Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області від 25.01.2021; зобов`язати Виконавчий комітет Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області надати ОСОБА_1 повну інформацію, що запитувалася згідно запиту на отримання публічної інформації від 16.01.2021.

У справі відкрито провадження, призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

Від відповідача у встановлений судом строк відзиву на позовну заяву до суду не надійшло.

Згідно із ч. 4 ст. 159 КАС України неподання суб`єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин кваліфікується судом як визнання позову.

Відповідно до ч. 6 ст. 162 КАС України у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.

Дослідивши матеріали справи, оцінивши докази у їх сукупності, суд дійшов висновку, що позовна заява підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що 16.01.2021 ОСОБА_1 звернулась до Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області із запитом на отримання публічної інформації, в якому просила надати інформацію про наявність на території м. Охтирка вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування. Відповідь надіслати за адресою: АДРЕСА_1 (а.с. 4).

Листом Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області від 25.01.2021 № 01-13/286 "Про розгляд запиту на інформацію" надано відповідь на вищевказаний запит та повідомлено наступне. Згідно зі статтею 1 Закону України „Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Вільні від забудови земельні ділянки, не надані у власність чи користування, виявляються в результаті проведеної інвентаризації земель. На даний час технічна документація з інвентаризації земельних ділянок на території населених пунктів Охтирської міської об`єднаної територіальної громади не виготовлена. Тому інформація про вільні земельні ділянки, які можуть бути надані у власність чи користування для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, відсутня (а.с. 5).

Надаючи оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон України 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону України 2939-VI).

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 5 Закону України 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

За змістом наведених статей можна виділити такі ознаки публічної інформації: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Частиною першою статті 22 Закону визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідно до ч. 2 ст.22 Закону України 2939-VI відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Судом встановлено, що позивачка запитувала інформацію стосовно наявності на території м. Охтирка вільних земельних ділянок, які можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Листом Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області від 25.01.2021 № 01-13/286 "Про розгляд запиту на інформацію" у відповідь на запит позивача повідомлено, що у зв`язку з тим, що на даний час технічна документація з інвентаризації земельних ділянок на території населених пунктів Охтирської міської об`єднаної територіальної громади не виготовлена, у міськвиконкомі відсутня інформація про наявність вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

Пунктом 31 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР передбачено, що міським радам надані виключні повноваження щодо прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.

Відповідно до ч. 5 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов`язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.

Відповідно до ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.

З аналізу приписів статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності і статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" вбачається, що вказані органи (в т.ч. виконавчий комітет ради) згідно з їх компетенцією зобов`язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Виконавчий комітет також залишається розпорядником цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів, якщо вона є у його фактичному володінні.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 07.02.2020 у справі № 127/13810/17, від 06.02.2020 у справі № 369/8351/16-а, від 27.11.2019 у справі № 127/28475/15-а, від 05.11.2019 у справі № 359/7966/16-а, яка, в силу положень частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, має враховуватись судом під час прийняття рішення.

Правова позиція з цього питання була висловлена також в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України № 10 від 29.09.2016 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації".

За вказаних обставин, суд дійшов висновку, що виконавчий комітет є розпорядником запитуваної позивачем інформації, а тому були відсутні правові підстави, передбачені статтею 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", для відмови у задоволенні запиту про надання такої інформації.

Вирішуючи спір, виходячи із заявлених позовних вимог, суд зазначає, що бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та законних інтересів фізичної чи юридичної особи.

У даному випадку листом відповідачем надано відповідь на запит позивача щодо неможливості надання запитуваної інформації у зв`язку з не проведенням інвентаризації земель Охтирської міської об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до п.п. 3, 4 ч. 2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

На думку суду, належним, ефективним та достатнім способом захисту порушеного права позивачки є визнання протиправною бездіяльності Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області щодо не надання повної та достовірної публічної інформації за запитом від 15.01.2021.

Стосовно позовної вимоги про визнання протиправною відповіді Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області № 01-13/286 від 25.01.2021 суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Згідно із п. 19 ст. 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Суд зауважує, що лист Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області № 01-13/286 від 25.01.2021 не є індивідуальним актом у розмінні п. 19 ст. 4 КАС України, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє прав та обов`язків позивача.

Враховуючи, що у даному випадку права позивачки були порушені саме бездіяльністю Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області щодо не надання повної та достовірної публічної інформації на запит від 16.01.2021, а не листом відповідача № 01-13/286 від 25.01.2021, суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог в цій частині.

Щодо позовної вимоги зобов`язати виконавчий комітет Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області надати позивачу повну інформацію, що запитувалася згідно із запитом на отримання публічної інформації від 1.01.2021, суд зазначає про таке.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, але можливість обрати з двох або більш альтернатив, кожна з яких є законною. У разі, коли законом передбачено єдиний можливий варіант поведінки адміністративного органу, але він діє в іншій спосіб, аніж той, що передбачено законом, мова про дискрецію не йде, в такому випадку порушено принцип законності як складової принципу верховенства права. Слід зауважити, що межі судового контролю за рішеннями та діями адміністративного органу дозволяють оцінити їх за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, у тому числі в розрізі висвітленої проблематики.

Так, за відсутністю прямо визначених у Законі підстав для відмови щодо надання публічної інформації вимоги заяви позивача належало виконати. Жодного іншого законного способу поведінки законодавством не передбачено.

Практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" №30985/96).

Аналогічна правова позиція щодо меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень при надання відповіді на запит про надання публічної інформації викладена у постанові Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 826/23192/15.

Згідно із частин 1-3 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням системного аналізу правових норм, наведених вище, досліджених судом доказів, суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області про визнання бездіяльності та відповіді протиправними, зобов`язання вчинити дії задовольнити частково .

Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області, яка полягає у не наданні повної та достовірної публічної інформації на запит ОСОБА_1 від 16.01.2021.

Зобов`язати Виконавчий комітет Охтирської міської ради Охтирського району Сумської області (42700, Сумська область, м. Охтирка, вул. Незалежності, 11, код ЄДРПОУ 04058002) надати ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) повну інформацію, що запитувалася згідно запиту на отримання публічної інформації від 16.01.2021.

У задоволенні інших вимог відмовити.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя О.В. Соп`яненко