Рішення № 99091171, 12.08.2021, Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 500/1753/21

12 серпня 2021 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд, у складі:

головуючого судді Мандзія О.П. за участю:

секретаря судового засідання Шаблій Ю.П.

представника позивача Берегуляк В.Ф.

представників відповідача Коваленко О.І., Басараба Я.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом комунального некомерційне підприємство "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" до Західний офіс Держаудитслужби України про визнання дій протиправними та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Комунальне некомерційне підприємство "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" (далі – позивач, КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2") звернулось до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі – відповідач), в якій просить:

визнати протиправними дії управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області з проведенням ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності комунального некомерційного підприємства "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" за період з 01.01.2020 року по 31.01.2021 року з питань використання коштів державного та місцевих бюджетів, а також коштів, отриманих з інших джерел, для забезпечення заходів, спрямованих на боротьбу з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2;

визнати протиправною та скасувати вимогу управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, що міститься в листі від 16.08.2021 року №131904-14/1155-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень".

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2"за період з 01.01.2020 року по 31.01.2021 року з питань використання коштів державного та місцевих бюджетів, а також коштів, отриманих з інших джерел, для забезпечення заходів, спрямованих на боротьбу з гострою респіраторною хворобою COVID- 19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, складено акт від 05.03.2021 року №04-22/4. Позивач вказує про недотримання посадовими особами контролюючого органу вимог Закону при проведенні ревізії, оскільки ні акт ревізії, ні інші подані для проведення ревізії документи, не містять інформації про те, ким затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2021 року. Водночас такий План відсутній на офіційному веб-сайті Держаудитслужби, що у свою чергу унеможливлює встановлення та підтвердження факту розроблення даного плану та наявності у ньому заходів з проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача. Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (далі – Управління) за своїм правовим статусом не належить до територіальних органів Держаудитслужби, тобто не може вважатись самостійним органом державного фінансового контролю. Програма ревізії, повідомлення про проведення ревізії та направлення для проведення ревізії підписані посадовою особою, яка не є керівником територіального органу державного фінансового контролю, а отже не наділена відповідними владними повноваженнями.

Лист від 16.08.2021 року №131904-14/1155-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень" також підписаний посадовою особою, не наділеною правом пред`являти такі вимоги. Самі вимоги в даному листі не конкретизують та чітко не визначають до якої саме відповідальності повинні бути притягнуті працівники КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" та які саме заходи повинні бути вжиті для відшкодування вартості матеріалів. Розмір вартості матеріалів 4738743,35 грн., про відшкодування яких поставлено вимогу, не відповідає розміру визначеної під час перевірки та зафіксованої в акті ревізії вартості придбаних але не змонтованих або не укладених матеріалів (2819401,01 грн.). В ході ревізії підтверджено фактичну наявність станом на 05.02.2021 року будівельних матеріалів в місцях їх фактичного зберігання відповідно до Актів приймання-передачі на відповідальне зберігання, в даному випадку ці будівельні матеріали є в наявності, належать позивачу і не можуть вважатись втраченими, що у свою чергу свідчить про відсутність правових підстав для відшкодування суми їх вартості в розумінні ст.22 Цивільного кодексу України. Одночасно, в акті ревізії зазначено, що включення в Акти форми №КБ-2в тільки вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій без їх укладання або монтажу, завезених на об`єкт будівництва, чинними правилами визначення вартості виконаних будівельних робіт не передбачено. Зміст цього та інших висновків акту ревізії, свідчить про те, що допущене порушення посадові особи органу контролю вбачають в недотриманні пункту 6.4.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва". Однак, виставлена вимога вказує лише на необхідність застосування примірних форм первинних облікових документів №КБ-2в та №КБ-3, які і були оформлені (застосовані) позивачем при визначенні вартості виконаних обсягів робіт та проведенні взаєморозрахунків за виконані роботи.

За таких обставин, позивач вважає спірну вимогу протиправною та такою, що підлягає скасуванню, що і зумовило звернення до суду з даним позовом.

Ухвалою суду від 06.04.2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін та призначено судове засідання на 05.05.2021 року.

На виконання вимог вказаної ухвали, Західним офісом Держаудитслужби 21.04.2021 року подано до суду відзив. Заперечуючи проти позову, відповідач послався на те, що ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача передбачена п.6.2.2.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 02.12.2020 року №229. У ході підготовки до ревізії заступником начальника відділу контрою у соціальній галузі та сфері культури Управління складена в двох примірниках програма ревізії, яка затверджена 26.01.2021 року заступником начальника Управління, один примірник якої надано директору КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2". Листом за підписом начальника Управління від 16.01.2021 року №131904-14/195-2021 повідомлено позивача про дату початку (27.01.2021 року) і закінчення (26.02.2021 року) ревізії, тобто в термін менший, ніж 30 робочих днів. Для проведення ревізії на двох працівників Управління оформлено направлення, підписані начальником Управління, що відповідає Розподілу обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління, затвердженому наказом Західного офісу Держаудитслужби від 31.12.2020 року №264. Ревізію у позивача Управлінням проведено в установленому порядку та у межах повноважень. Керівник КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" не заперечував проти її проведення, що підтверджується, зокрема, його підписом на програмі ревізії та двох направленнях, оформлених на працівників Управління, що її проводили. Керівник та головний бухгалтер КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2", підписавши акт ревізії без заперечень (зауважень), погодились з викладеними в ньому фактами.

Відповідач зауважив, що окремі виявлені ревізією порушення були усунуті в період її проведення. Оскільки вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, Управління направило позивачу лист від 16.03.2021 №131904-14/1155-2021 з вимогами щодо усунення виявлених ревізією порушень. Вказана вимога підготовлена головним державним аудитором відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури Управління, тому її підписання заступником начальника Управління, яка координує та контролює діяльність цього відділу, узгоджується із Розподілом обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління, затвердженим наказом Західного офісу Держаудитслужби від 31.12.2020 року №264. Так, позивачем, всупереч вимогам ч.1 ст.193 Господарського кодексу України, ст.877 Цивільного кодексу України, п.7 Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 року №668, п.6.4.2, 6.4.3 і 6.4.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, за рахунок коштів на загальну суму 9554616,96 грн., які надійшли КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2", в грудні 2020 року (при запланованих асигнуваннях на суму 11084950,00 грн.), безпідставно оплачено ТОВ "Венкон Інвест" вартість поставлених, але не змонтованих або не укладених, станом на 29.12.2020 року, матеріалів в сумі 4738743,35 грн. При цьому, правом вибору певного конкретного способу усунення виявлених у ході ревізії порушень відповідно до приписів ст.65 Господарського кодексу України наділений саме керівник підприємства. Просив відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги з мотивів, викладених у позові, відповіді на відзив та поясненнях, просив суд задовольнити їх в повному обсязі. Відзначив, що посилання відповідача на розподіл обов`язків є безпідставним та не повинно братись судом до уваги, оскільки в даному випадку належить керуватись саме нормами Закону. Коло завдань, визначених Положенням про Управління, не передбачає його можливість висувати об`єкту контролю вимогу щодо притягнення до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях. У свою чергу, пп.20 п.6 цього Положення надає Управлінню право не вимагати (із встановленням строку виконання), а лише порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Наголосив, що під час проведення ревізії та фіксації висновків за її результатами працівниками органу фінансового контролю не враховано, що строк дії договору підряду на Реконструкцію приміщень лікарні під відділення невідкладної допомоги від 12.11.2020 року №448 продовжувався до 30.06.2021 року, що підтверджується додатковою угодою від 29.12.2020 року №2. Тобто, виконання робіт за цим договором ще не було завершено і цей встановлений факт не дає жодних підстав стверджувати про спричинені збитки КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" у вигляді тих матеріалів, які перебувають в постійному процесі використання за призначенням при продовженні будівельних робіт. Договір від 12.11.2020 року №448 вважається виконаним у зв`язку з проведенням між сторонами повного розрахунку. Крім того, договір відповідального зберігання №1/20 від 29.12.2020 року вважається завершеним за результатом виконаних робіт та встановлення (використання) зазначених матеріалів. Позивачем зазначена в акті ревізії та вимозі сума 4738743,35 грн. не визнається як збитки, тому подальше після завершення ревізії зменшення цієї суми не може вважатись вжиттям позивачем заходів з відшкодування шкоди в розумінні ст.22 Цивільного кодексу України та свідченням добровільним виконанням вимоги органу контролю.

Представники відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнали, з підстав наведених у відзиві, запереченні та поясненнях, просили відмовити у їх задоволенні, посилаючись на безпідставність таких. Зазначив, що відповідача за своїм правовим статусом наділено повноваженнями щодо проведення ревізій, зокрема у позивача, висновок якого про відсутність права у уповноважених осіб Управління підписувати документи є необгрунтований.

Зазначили, що вимога у п.1, викладена у листі від 16.03.2021 року №131904-14/1155-2021, жодним чином не порушує прав та інтересів КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2", не створює необгрунтованих або протиправних обов`язків, тоді як у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Будівельні матеріали і вироби на загальну суму 4738743,35 грн., які зазначені в Акті приймання-передачі №1 від 29.12.2020 року, невід`ємній частині договору зберігання №1/20 від 29.12.2020 року, укладеного між ТОВ "Венкон Інвест" та позивачем, не є такими, що вказані у п.1, 18, 20, 21, 24 додатку до листа Держбуду і Держкомстату України від 19.02.2002 року №7/7-124, а отже, не могли бути оплачені позивачем без їх укладання або монтажу.

Ревізором перевірено додані позивачем докази по справі щодо виконання договору договору підряду на Реконструкцію приміщень лікарні під відділення невідкладної допомоги від 12.11.2020 року №448 продовжувався до 30.06.2021 року, згідно додаткової угоди від 29.12.2020 року №2. Як наслідок представники відповідача констатували, що на даний час п.2 вказаної вимоги виконано позивачем добровільно, що свідчить про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині також.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення справи по суті, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування норм матеріального та процесуального права, суд при прийнятті рішення виходить з наступних підстав і мотивів.

Судом встановлено, що п.6.2.2.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 02.12.2020 №229, передбачена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" (т.1 а.с.109-111).

У ході підготовки до ревізії заступником начальника відділу контрою у соціальній галузі та сфері культури Управління складена програма ревізії, яка затверджена 26.01.2021 року заступником начальника Управління. Один примірник програми ревізії надано директору КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" під розписку (т.1 а.с.112).

Листом за підписом начальника Управління від 16.01.2021 року №131904-14/195-2021 повідомлено позивача про дату початку (27.01.2021 року) і закінчення (26.02.2021 року) ревізії (т.1 а.с.113).

Для проведення ревізії Управлінням оформлено направлення від 26.01.2021 року №37 та №38, видані директору КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2", що підтверджується його підписом (т.1 а.с.117-118).

Результати ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2020 року по 31.01.2021 року з питань використання коштів державного та місцевих бюджетів, а також коштів, отриманих з інших джерел, для забезпечення заходів, спрямованих на боротьбу з гострою респіраторною хворобою COVID- 19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, викладені Управлінням в акті від 05.03.2021 року №04-22/4, який вручено для ознайомлення та підписаний головним бухгалтером КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" (т.1 а.с.16-58).

За висновками ревізії, перевіркою видатків на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонти на об`єктах КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" встановлено, зокрема, включення ТОВ "Венкон Інвест" в Акти форми №КБ-2в вартість будівельних матеріалів, які завезені на об`єкт КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" або зберігаються на складах генпідрядника, але ще не змонтовані або не укладені, і які оплачені замовником на загальну суму 4738743,35 грн.

Управлінням направлено позивачу лист від 16.03.2021 року №131904-14/1155-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень" (т.1 а.с.60-61):

п.1 розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Лікарні, винних у допущених порушеннях;

п.2 забезпечити відшкодування на користь Лікарні вартості поставлених, але не змонтованих або не укладених матеріалів (обладнання, устаткування) на загальну суму 4738743,35 грн. відповідно до норм 193, 199 Господарського кодексу України, ст.22, 610-625 Цивільного кодексу України.

Не погодившись із таким рішенням суб`єкта владних повноважень, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Згідно з ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Перевіряючи юридичну та фактичну обґрунтованість висновків відповідача на відповідність вимогам ч.2 ст.2 КАС України, суд виходить з наступного.

Відповідно до ст.1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 року №2939-ХІІ (далі – Закон №2939-ХІІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (орган державного фінансового контролю).

Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (п.1, 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43).

Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 року №266 утворено міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби - офіси, зокрема і Західний офіс Держаудитслужби.

Наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 року №23 затверджено Положення про Західний офіс Держаудитслужби, Примірне положення про управління офісів Держаудитслужби в областях (т.1 а.с.93-99).

Вказаним Положення про Західний офіс Держаудитслужби передбачено:

Західний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі - управління). Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно (п.1);

Офіс у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України, постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, дорученнями Прем`єр- міністра України, Міністра Кабінету Міністрів України, Голови Держаудитслужби, його першого заступника та заступника, наказами Держаудитслужби, актами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, цим Положенням (п.2);

основним завданням Офісу є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Львівської, Волинської, Закарпатської, Івано-Франківської, Рівненської, Тернопільської, Чернівецької, Хмельницької областей (п.3);

Офіс відповідно до покладених на нього завдань:

здійснює контроль у територіальних органах міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи) (пп.1 п.4);

реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель (пп.2 п.4);

вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог (пп.7 п.4);

Офіс має право:

пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (п.п.14 п.6);

порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (п.п.20 п.6);

Офіс здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через управління (п.7);

Офіс у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру (п.9); Офіс очолює начальник (п.10);

Начальник Офісу:

підписує накази Офісу, організовує та контролює їх виконання (пп.8 п.11);

затверджує положення про структурні підрозділи Офісу, в тому числі про управління (пп.18 п.11).

Примірним положення про управління офісів Держаудитслужби в областях, затвердженим наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 року №23 (далі – Примірне положення, т.1 а.с.99-103), Положенням про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, затвердженим наказом Західного офісу Держаудитслужби від 02.07.2018 року №188 (далі – Положення про Управління, т.1 а.с.105-108) установлено:

Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (далі - Управління) є структурним підрозділом Західного офісу Держаудитслужби (п.1 Положення про Управління);

Управління у своїй діяльності керуються Конституцією та законами України, указами Президента України, постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, дорученнями Прем`єр- міністра України, Міністра Кабінету Міністрів України, Голови Держаудитслужби, його першого заступника та заступника, наказами Держаудитслужби та Західного офісу Держаудитслужби (Офісу), актами Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, цим Положенням, а також відповідним положенням про управління, затвердженим начальником Офісу (п.2 Положення про Управління, п.2 Примірного положення);

основним завданням Управління є реалізація повноважень Офісу на території Тернопільської області (п.3 Положення про Управління);

Управління відповідно до покладених на нього завдань:

здійснює контроль у територіальних органах міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи) (пп.1 п.4 Положення про Управління, пп.1 п.4 Примірного положення);

реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель (пп.2 п.4 Положення про Управління, пп.2 п.4 Примірного положення);

вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог (пп.7 п.4 Положення про Управління, пп.7 п.4 Примірного положення);

Управління має право:

перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси та інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур закупівель, дані на електронних носіях, проводити перевірку фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пп.6 п.6 Положення про Управління, пп.6 п.6 Примірного положення);

отримувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю (пп.9 п.6 Положення про Управління, пп.9 п.6 Примірного положення);

отримувати від підприємств, установ та організацій, що контролюються, завірені копії, витяги з документів (у тому числі електронних), які свідчать про порушення законодавства (п.п.10 п.6 Положення про Управління, п.п.10 п.6 Примірного положення);

пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп.14 п.6 Положення про Управління, пп.14 п.6 Примірного положення);

порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (пп.20 п.6 Положення про Управління, пп.20 п.6 Примірного положення);

начальник Управління здійснює керівництво Управлінням (в межах повноважень визначених наказом Офісу про розподіл обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління) (пп.1 п.10 Положення про Управління);

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (ч.2 ст.2 Закону №2939-ХІІ).

За змістом п.1, 7, 15 ч.1 ст.10 Закону №2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Відповідно до ч.3 ст.2 Закону №2939-ХІІ порядок проведення органом державного фінансового контролю інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі – Порядок №550).

Пунктом 2 Порядку №550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Планова виїзна ревізія - це ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані проведення заходів державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої підконтрольної установи чи за місцем розташування об`єкта права власності, стосовно якого проводиться ревізія, не частіше ніж один раз на календарний рік (п.3 Порядку №550).

Згідно з п.5 Порядку №550 планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом ( 2939-12 ).

Пунктом 16 Порядку № 550 передбачено, що ревізія проводиться шляхом:

документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об`єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник об`єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об`єкта контролю посадовим особам органу державного фінансового контролю забезпечується керівником об`єкта чи його заступником;

фактичної перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів органу державного фінансового контролю або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівників об`єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб органу державного фінансового контролю та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавців робіт.

Відповідно до п.35 Порядку №550 результати ревізії оформляються актом.

Згідно з п.45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

З матеріалів справи видно, що ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача передбачена п.6.2.2.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 02.12.2020 року №229.

Примірник програми ревізії, яка затверджена 26.01.2021 року заступником начальника Управління, надано директору КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" під розписку, що відповідає п.7 Порядку №550.

Листом за підписом начальника Управління від 16.01.2021 року №131904- 14/195-2021 повідомлено позивача про дату початку (27.01.2021 року) і закінчення (26.02.2021 року) ревізії, як це передбачено п.8 Порядку №550. При цьому, вказуй пункт Порядку №550 не містить вимоги, якою посадовою особою повинно підписуватись повідомлення.

Також для проведення ревізії, у відповідності до п.11 Порядку №550, Управлінням оформлено направлення від 26.01.2021 року №37 та №38, на яких проставлено печатку, передбачену пп.13 п.11 Положення про Управління. Вказані направлення видані директору КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2", про що свідчить його підпис.

Результати ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2020 року по 31.01.2021 року з питань використання коштів державного та місцевих бюджетів, а також коштів, отриманих з інших джерел, для забезпечення заходів, спрямованих на боротьбу з гострою респіраторною хворобою COVID- 19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, викладені Управлінням в акті від 05.03.2021 року №04-22/4, який вручено для ознайомлення та підписаний головним бухгалтером КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2".

Твердження позивача щодо затвердження програми ревізії, а також підписання оскаржуваних вимог про усунення виявлених ревізією порушень заступником начальника Управління як неуповноваженою особою є також недоречним, оскільки згідно з положеннями Розподілу обов`язків між начальником та заступниками начальника Управління, затвердженому наказом Західного офісу Держаудитслужби від 31.12.2020 року №264 (т.1 а.с.114-116), такий координує та контролює діяльність відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури, і наказом начальника Західного офісу Держаудитслужби від 30.05.2017 року №160 "Про уповноваження на вчинення дій" заступникам начальників Управлінь – начальникам відповідних відділів надано повноваження, зокрема, підписувати, затверджувати, візувати (погоджувати) ділові документи на виконання завдань та функцій Держаудистлужби при здійсненні контрольних заходів у вигляді інспектування стосовно структурних підрозділів Західного офісу Держаудитслужби, діяльність яких координується та контролюється (т.2 а.с.193-194).

Отже, встановлені обставини дають підстави для висновків про відсутність порушення відповідачем наведених вище норм законодавства, якими визначено повноваження Управління, як структурного підрозділу Західного офісу Держаудитслужби, та порядок проведення ревізії, та відповідність оскаржених дій вимогам ч. 2 ст. КАС України, відтак у вимогах про визнання протиправними дії Управління з проведенням ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" за період з 01.01.2020 року по 31.01.2021 року з питань використання коштів державного та місцевих бюджетів, а також коштів, отриманих з інших джерел, для забезпечення заходів, спрямованих на боротьбу з гострою респіраторною хворобою COVID-19, спричиненою коронавірусом SARS-CoV-2, суд відмовляє.

Разом з тим, вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата указала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 року по справі №818/1857/14, і Велика Палата не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Таким чином підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати в судовому порядку правомірність висновку органу фінансового контролю про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності.

Надаючи оцінку наслідкам проведеної ревізії у вигляді вимог, сформульованих в листі від 16.03.2021 року №131904-14/1155-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень", суд виходить з наступного.

Так, ревізією визначення вартості та обсягів виконаних будівельно-ремонтних робіт встановлено, що у ревізійному періоді ТОВ "Венкон Інвест" виконувалися роботи з реконструкції з добудовою частини приміщень головного корпусу КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" під відділення невідкладної допомоги за адресою: м.Тернопіль, вул. Р.Кучинського, 14 (далі – Реконструкція приміщень лікарні під відділення невідкладної допомоги) на підставі договору підряду від 12.11.2020 року № 448, з визначенням кошторисної вартості робіт на загальну суму 11084950,00 грн. (замовник здійснює розрахунки з наступних джерел фінансування: 8916640,00 грн. – субвенційні кошти, 2168310,00 грн – кошти місцевого бюджету). До укладеного договору підряду додана договірна ціна, яка є невід`ємною складовою договору, погоджена з Замовником та визначена як тверда (т.1 а.с.195-205).

Документи про виконані роботи та їх вартість складаються і підписуються підрядником згідно з ДБН А.3.1-5:2016, ДСТУ БД.1.1-1:2013 (із змінами) та передаються замовнику (п.4.2 Договору).

Даний договір набирає чинності з дати його підписання і діє до 31.12.2020 року (п.10.1).

Строк дії договору може бути продовжено у разі виникнення документально підтверджених об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі форс - мажорних обставин: затримка фінансування витрат замовника за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення договірної ціни (п.10.3).

Додатковою угодою від 29.12.2020 року №2 до договору від 12.11.2020 року №448 відповідно до п.4 ч.5 ст.41 Закону України "Про публічні закупівлі" та п.10.3, 11.8.6 даного договору, у зв`язку із внесенням змін до календарного плану виконання робіт, враховуючи технологічні процеси, виконання яких неможливе через несприятливі погодні умови, сторони прийшли до згоди про необхідність внесення змін до договору, а саме: продовжити строк дії Договору №448 від 12.11.2020 року та строк виконання робіт до 30.06.2021 року та викласти п.10.1 в наступній редакції: "Даний договір набирає чинності з дати його підписання і діє до 30.06.2021 року, але не менше, ніж до отримання документів про відповідність збудованого об`єкту проектній документації згідно з вимогами чинного законодавства, а в частині взаєморозрахунків та гарантійних зобов`язань до їх повного виконання сторонами" (т.1 а.с.206).

Розрахунки КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" з ТОВ "Венкон Інвест" за виконані роботи проводилися на підставі щомісячних Актів приймання виконаних будівельних робіт примірної форми №КБ-2в та Довідок про вартість виконаних підрядних робіт примірної форми №КБ-3, затверджених наказом Мінрегіону України від 05.07.2013 року №293 (Додатки Т і У ДСТУ БД.1.1-1:2013).

На виконання вищенаведеного договору, у відповідності до наданих до ревізії Актів форми №КБ-2в та довідок форми №КБ-3 встановлено, що ТОВ "Венкон Інвест" у грудні 2020 року виконано, а замовником прийнято до оплати роботи з Реконструкції приміщень Лікарні під відділення невідкладної допомоги на загальну суму 9554616,96 грн. (т.2 а.с.39-83).

Оплату ТОВ "Венкон Інвест" за виконані роботи з Реконструкції приміщень Лікарні під відділення невідкладної допомоги замовником проведено в повному обсязі на загальну суму 9554616,96 грн. (т.2 а.с.84-87).

Згідно з наданими до ревізії документами встановлено факти включення ТОВ "Венкон Інвест" в Акти форми №КБ-2в вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій та обладнання без їх укладання, монтажу або використання для робіт з реконструкції на загальну суму 4738743,35 грн. Дані будівельні матеріали, вироби і конструкції та обладнання на загальну суму 4738743,35 грн., станом на 29.12.2020 року, прийнято на зберігання ТОВ "Венкон Інвест" згідно договору зберігання від 29.12.2020 року №1/20, перелік, кількість і вартість яких зазначається в акті приймання-передачі від 29.12.2020 року №1, що є невід`ємною частиною даного договору (т.2 а.с.106-112).

Загальна вартість включених в Акти форми №КБ-2в і оплачених замовником будівельних матеріалів, які завезені на об`єкт КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" або зберігаються на складах генпідрядника, але станом на 05.02.2021 року ще не змонтовані або не укладені, становить 2819401,01 грн. (т.2 а.с.113-117).

В ході ревізії суцільною інвентаризацією підтверджено фактичну наявність станом на 05.02.2021 року будівельних матеріалів в місцях їх фактичного зберігання, які були передані відповідно до актів приймання-передачі матеріальних цінностей на відповідальне зберігання (т.2 а.с.118-121).

За висновками ревізії, перевіркою встановлено безпідставну оплату КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" за рахунок бюджетних коштів виконавцеві будівельних робіт ТОВ "Венкон Інвест" вартості матеріалів без їх укладення або монтажу в сумі 4738743,35 грн., що є порушенням пп.6.4.2, 6.4.3, 6.4.4.1, 6.4.6 Правил визначення вартості будівництва, ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 року №293 (далі – ДСТУ Б Д.1.1-1:2013).

Оскільки вказане порушення під час проведення ревізії не усунуто, позивачу направлено лист від 16.03.2021 року №131904-14/1155-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень", п.2 якого Управління вимагає забезпечити відшкодування на користь КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" вартості поставлених, але не змонтованих або не укладених матеріалів (обладнання, устаткування) на загальну суму 4738743,35 грн. відповідно до норм ст.22, 610-625 Цивільного кодексу України.

Згідно з п.1.1, 1.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 цей стандарт установлює основні правила з визначення вартості нового будівництва, реконструкції, капітального ремонту та технічного переоснащення будинків, будівель і споруд будь-якого призначення, їх комплексів, лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, а також реставрації пам`яток архітектури та містобудування (далі - будівництво) і носить обов`язковий характер при визначення вартості будівництва об`єктів будівництва, що споруджуються за рахунок бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії.

Пунктом 6.4.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 передбачено, що при визначенні вартості виконаних обсягів робіт і проведенні взаєморозрахунків за виконані роботи за об`єктами будівництва, зведення яких здійснюється за рахунок державних коштів, застосовуються примірні форми первинних облікових документів "Акт приймання виконаних будівельних робіт типової" (примірна форма №КБ-2в) і "Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати" (примірна форма № КБ-3), які наведено у додатку Т та додатку У.

Пунктом 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 визначено, що за твердої договірної ціни взаєморозрахунки провадяться на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості, визначеної в договірній ціні.

Пунктом 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 врегульовано, що прямі витрати при визначені вартості виконаних робіт розраховуються на підставі нормативних витрат трудових і матеріально-технічних ресурсів, виходячи з фізичних обсягів виконаних робіт та уточнених цін ресурсів, прийнятих в договірній ціні.

Суд враховує, що вимога, закріплена в п.6.4.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, вказує лише на необхідність застосування примірних форм первинних облікових документів №КБ-2в та №КБ-3, які і були оформлені (застосовані) позивачем при визначенні вартості виконаних обсягів робіт та проведенні взаєморозрахунків за виконані роботи.

Натомість відповідачем не заперечується факт взаєморозрахунків позивача з ТОВ "Венкон Інвест" на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості, визначеної в договірній ціні.

Не встановлено і за результатами ревізії КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" і невідповідності між фактично виконаними обсягами робіт і вартості матеріалів та обсягами робіт і вартості матеріалів вказаними в актах виконаних робіт форми КБ-2в.

Крім цього, п.6.4.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, згідно з яким вартість придбаного та змонтованого підрядником устаткування включається до примірної форм №КБ-3 "Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати", з підтвердженням розрахунками обґрунтованих витрат, пов`язаних з придбанням устаткування (відпускна ціна, транспортні та заготівельно-відпускні витрати), з огляду на включення в Акти форми №КБ-2в тільки вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, взагалі не є доречною.

Що стосується посилань відповідача на роз`яснення Мінрегіонбуду України, наведених у Збірнику "Ціноутворення у будівництві" (№4 за квітень 2020 року), відповідно до яких включення в Акт форми №КБ-2в тільки вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій без їх укладання або монтажу, завезених на об`єкт будівництва, чинними правилами визначення вартості виконаних будівельних робіт не передбачено і є їх порушенням, суд відзначає, що з врахуванням відсутності такого у вільному доступі, ознайомитися із змістом такого, встановити його достовірність, як і надати оцінку вказаним обставинам є неможливим. Натомість самі Правила визначення вартості будівництва, ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, такої заборони не містять.

Суд відзначає, що в ході ревізії підтверджено фактичну наявність станом на 05.02.2021 року будівельних матеріалів в місцях їх фактичного зберігання, які були передані відповідно до актів приймання-передачі матеріальних цінностей на відповідальне зберігання на суму 2819401,01 грн.. Водночас, безпідставно залишено поза увагою, що строк дії договору підряду на Реконструкцію приміщень лікарні під відділення невідкладної допомоги від 12.11.2020 року №448 продовжувався до 30.06.2021 року, що підтверджується додатковою угодою від 29.12.2020 року №2.

Враховуючи, що додатковою угодою від 29.12.2020 року №2 до договору від 12.11.2020 року №448 внесено зміни до календарного плану виконання робіт, у зв`язку із неможливістю їх виконання через несприятливі погодні умови, суд вважає передчасним висновок відповідача про безпідставну оплату лікарнею вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій.

Як вже було зазначено судом, у відповідності до наданих до ревізії Актів форми №КБ-2в та довідок форми №КБ-3 ТОВ "Венкон Інвест" у грудні 2020 року виконано, а замовником прийнято до оплати роботи з Реконструкції приміщень лікарні під відділення невідкладної допомоги на суму 1228890,65 грн., на суму 1645444,78 грн., на суму 4839602,25 грн., на суму 551490,57 грн., на суму 1118946,42 грн., на суму 170242,29 грн., що загалом становить 9554616,96 грн. (т.2 а.с.39-83).

Матеріали адміністративної справи, серед яких і Акти форми №КБ-2в та довідки форми №КБ-3 (т.1 а.с.120-194, т.2 а.с.202-т.2 а.с.252, т.3 а.с.1-45), свідчать про подальше виконання будівельно-ремонтних робіт у відповідності до :

у березні 2021 року на суму 343976,27 грн., при виконанні яких використано будівельні матеріали на суму 1471701,79 грн. та устаткування на суму 209202,68 грн., вартість яких не врахована у вказаному акті, оскільки вони закуплені у 2020 році (вартість матеріалів, які зняті з відповідального зберігання, становить 1948840,47 грн.);

у березні 2021 року на суму 58101,08 грн., при виконанні яких використано будівельні матеріали на суму 388265,32 грн., вартість яких не врахована в акті, оскільки вони були закуплені у 2020 році (вартість матеріалів, які зняті з відповідального зберігання, становить 2337105,79 грн.);

у квітні 2021 року на суму 501286,46 грн., при виконанні яких використано будівельні матеріали на суму 322040,47 грн., вартість яких не врахована в акті, оскільки вони були закуплені у 2020 році (вартість матеріалів, які зняті з відповідального зберігання, становить 2659146,26 грн.);

у червні 2021 року на суму 1966753,33 грн., при виконанні яких використано будівельні матеріали на суму 664863,24 грн., вартість яких не врахована в акті, оскільки вони були закуплені у 2020 році (вартість матеріалів, які зняті з відповідального зберігання, становить 3324009,50 грн.);

у червні 2021 року на суму 1730611,59 грн., при виконанні яких використано будівельні матеріали на суму 1414733,85 грн., вартість яких не врахована в акті, оскільки вони були закуплені у 2020 році (вартість матеріалів, які зняті з відповідального зберігання, становить 2337105,79 грн.);

Таким чином, разом вартість матеріалів, які зняті з відповідального зберігання становить 4738743,35 грн.

Факт виконання договору від 12.11.2020 року №448 у зв`язку з проведенням між сторонами повного розрахунку відповідачем не заперечується.

Крім того, договір відповідального зберігання №1/20 від 29.12.2020 року вважається завершеним за результатом виконаних робіт та встановлення (використання) зазначених матеріалів.

Однак таке використання будівельних матеріалів КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" та ТОВ "Венкон Інвест" на загальну суму 4738743,35 грн. на виконання вказаних договірних зобов`язань, про що відповідача повідомлено листом від 30.06.2021 року №4.2.3-06/1632 (т.2 а.с.202) з додатками до нього, помилково розцінено ним про добровільне виконання позивачем в повному обсязі п.2 вимоги, сформульованої в листі від 16.03.2021 року №131904-14/1155-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень", зміст якої полягає в забезпеченні відшкодування на користь лікарні вартості поставлених, але не змонтованих або не укладених матеріалів (обладнання, устаткування) на загальну суму 4738743,35 грн. відповідно до норм ст.193, 199 Господарського кодексу України, ст.22, 610-625 Цивільного кодексу України.

Враховуючи приписи ч.1 ст.15 Закону №2939-XIІ, згідно яких законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються, суд враховує те, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб).

При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу с.2 ст.2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. "Законна вимога" контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

Аналізуючи правовий зміст спірної вимоги, суд наголошує, що у п.2 мова йде про відшкодування підконтрольному підприємству вартості поставлених, але не змонтованих або не укладених матеріалів (обладнання, устаткування) на загальну суму 4738743,35 грн., однак подальше використання будівельних матеріалів КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" та ТОВ "Венкон Інвест" на вказану суму в межах договірних відносин між ними не є вжиттям позивачем заходів з відшкодування шкоди в розумінні ст.22 Цивільного кодексу України.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується абз.4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур. Аналогічний висновок сформовано в Верховним Судом у постанові від 31 травня 2021 року, справа № 826/18686/16.

Разом з тим суд відмічає, що факт виконання вимог про забезпечення відшкодування 4738743,35 грн. виявлених ревізією порушень після виконання договору підряду на Реконструкцію приміщень лікарні під відділення невідкладної допомоги від 12.11.2020 року №448, строк дії якого продовжувався до 30.06.2021 року додатковою угодою від 29.12.2020 року №2, без такого відшкодування, відповідачем не заперечується, а тому в силу принципу обґрунтованості та пропорційності способу усунення порушення шляхом забезпеченні відшкодування на користь лікарні вартості поставлених, але не змонтованих або не укладених матеріалів (обладнання, устаткування) на загальну суму 4738743,35 грн., не може бути визнане таким, що переслідує законну мету і є співмірним.

Тобто, в даному випадку на думку відповідача лікарня виконала п. 2 вимог про відшкодування 4738743,35 грн. виявлених ревізією порушень шляхом монтажу раніше закуплених матеріалів у строки встановлені договором.

Однак відповідач оскарженим п. 2 вимоги вказував на відшкодування на користь Лікарні вартості поставлених, але не змонтованих або не укладених матеріалів (обладнання, устаткування) на загальну суму 4738743,35 грн. відповідно до норм 193, 199 Господарського кодексу України, ст.22, 610-625 Цивільного кодексу України, тобто фактично вимагав повернути кошти у спосіб вищевказаними законодавчими нормами чим на думку суду прийняв непропорційну виявленому порушенню вимогу. Тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів лікарні на здійснення реконструкції приміщень лікарні під відділення невідкладної допомоги і забезпечення заходів спрямованих на боротьбу з COVID -19 і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення (дії) - вимвгати від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства.

Прийняття рішень, вчинення дій повинно здійснюватися пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення (дії), є критерієм, який випливає з принципу пропорційності (адекватності). Дотримання принципу пропорційності особливо важливе при прийнятті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб.

Принцип пропорційності зокрема передбачає, що:

здійснення повноважень, як правило, не повинно спричиняти будь-яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, які заплановано досягти;

якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження повинні бути виправдані необхідністю досягнення більш важливих цілей;

несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб`єкта владних повноважень, повинні бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення чи дії;

для досягнення суспільно-корисних цілей необхідно обирати найменш "шкідливі" засоби.

Європейський Суд з прав людини у рішенні від 06.02.2001 року (заява № 41205/98) по справі "Tammer v. Estonia" підкреслив, що "в межах своєї наглядової юрисдикції Суд повинен розглянути оскаржуване втручання у світлі всієї справи… Зокрема, Суд має визначити, чи було втручання у цій справі "пропорційним правомірній меті" та чи були підстави, наведені державними органами влади на виправдання даного втручання, "відповідними й достатніми".

Таким чином, принцип пропорційності має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

Крім того, Європейський Суд з прав людини у справі Khristov v. Ukraine (заява №24465/04) наголошував на необхідності підтримання "справедливої рівноваги" між загальним інтересом суспільства та захистом основних прав конкретної особи. Необхідну рівновагу не буде забезпечено, якщо відповідна особа несе "особистий і надмірний тягар" (рішення у справі Brumarescu v. Romania).

Суд відзначає, що на початку перевірки відповідач в акті констатує наявність станом на 29.12.2020 року фактів включення ТОВ "Венкон Інвест" в Акти форми №КБ-2в вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій та обладнання без їх укладання, монтажу або використання для робіт з реконструкції на загальну суму 4738743,35 грн., однак уже при завершенні перевірки загальна вартість включених в Акти форми №КБ-2в і оплачених замовником будівельних матеріалів станом на 05.02.2021 року ще не змонтованих або не укладених, становить 2819401,01 грн. (т. 1 с. 85, т.2 а.с.113-117).

На підставі наведеного суд приходить до висновку, що формуючи пункт 2 вимог про необхідність відшкодування вартості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій та обладнання без їх укладання, монтажу або використання для робіт з реконструкції на загальну суму 4738743,35 грн. відповідач обрав суму відшкодування яка не існувала на момент завершення перевірки і обрав найбільш "шкідливий" засіб усунення виявлених недоліків при реконструкції приймального відділення лікарні, чим фактично передчасно змушував позивача вчиняти дії на відшкодування коштів, а не повного виконання умов договору.

Разом з тим, суд констатує, що позивач продовжив виконувати і виконав умови договору підряду на реконструкцію приміщень лікарні під відділення невідкладної допомоги від 12.11.2020 року №448 (продовжувався до 30.06.2021 року) шляхом монтажу раніше закуплених матеріалів, чого і не спростовано відповідачем.

З урахуванням встановлених обставин справи та наведених норм чинного законодавства України, суд приходить до висновку, що зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині відшкодування КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" коштів є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії, тому п.2 оскаржуваної вимоги, сформований без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), тобто непропорційно, та, як наслідок, не відповідає критеріям, які встановлені ч.2 ст.2 КАС України, що є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування такого.

Разом з тим, вимоги, викладені в листі від 16.03.2021 року №131904-14/1155-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень", окрім вказівки в п.2 на відшкодування коштів, зобов`язують п.1 позивача також розгляну результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2", винних у допущених порушеннях.

За приписами ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Із системного аналізу вказаних норм випливає, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорюванні права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.

Однак, суд зазначає, що вимога у п.1 жодним чином не порушує прав та інтересів позивача, не створюють необґрунтованих або протиправних обов`язків, а їх скасування не відповідатиме завданню адміністративного судочинства та не дозволить ефективно поновити права позивача, які, як він вважає, порушені оскаржуваною вимогою.

Аналогічний правовий висновок висловлений Верховним Судом у постанові від 26.02.2020 року у справі №826/5415/16.

Суд враховує, що пунктом 1 оскарженої вимоги вказано на необхідність розгляду питання щодо притягнення у порядку щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників КНП "Тернопільська комунальна міська лікарня №2", винних у допущених порушеннях, а не зобов`язує притягнути до відповідальності осіб.

Більше того, сторони не надали доказів, що визначені в акті перевірки особи представники КП "Тернопільбудінвестзамовник" ТМР та директор КПН "ТКМЛ№2" (сторінка 39 Акту) відносяться до осіб, яких лікарня може притягнути до відповідальності.

В розрізі встановлених обставин справи, враховуючи, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача, суд приходить до висновку про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування п.1 оскаржуваної вимоги та відмовляє у вказаній частині позовних вимог.

Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (ч.1 ст.9 КАС України).

Згідно ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За наслідками судового розгляду, відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав суду достатні беззаперечні докази на обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення, і довів правомірності, згідно з вимог ч.2 ст.19 Конституції України, ч.2 ст.2 КАС України, оскаржуваної вимоги, а відтак така частково підлягає скасуванню.

Таким чином, виходячи з встановлених обставин справи, оцінивши добуті докази в їх сукупності за правилами ст.90 КАС України та наведені положення чинного законодавства, суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають до задоволення частково.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно ч.3 ст.139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Оскільки позов підлягає до задоволення частково, то суд присуджує на користь позивача здійснені ним та документально підтверджені судові витрати по сплаті судового збору розмірі 2270,00 грн. згідно платіжного доручення №49 від 26.03.2021 року (т.1 а.с.9).

Керуючись ст.139, 241-246, 250 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати пункт 2 вимоги управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, що міститься в листі від 16.08.2021 року №131904-14/1155-2021 "Про усунення виявлених ревізією порушень".

В задоволенні інших вимог - відмовити.

Стягнути з Західного офісу Держаудитслужби України сплачений комунальним некомерційним підприємством "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" судовий збір на суму 2270 грн. сплачений згідно квитанції від 26.03.2021 року.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Тернопільський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 17 серпня 2021 року.

Реквізити учасників справи:

позивач:

- Комунальне некомерційне підприємство "Тернопільська комунальна міська лікарня №2" (місцезнаходження/місце проживання: вул. Р. Купчинського, 14,м. Тернопіль,46006 код ЄДРПОУ/РНОКПП 05497361);

відповідач:

- Західний офіс Держаудитслужби України (місцезнаходження/місце проживання: вул. Костюшка, 8,м. Львів,79005 код ЄДРПОУ/РНОКПП 40479801);

Головуючий суддя Мандзій О.П.