Рішення № 98940211, 11.08.2021, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 серпня 2021 р. Справа № 400/4444/21 м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Малих О.В., розглянувши в письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом:Депутата Миколаївської міської ради Чайки Владислава Володимировича, АДРЕСА_1 , до відповідача:Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001, про:визнання протиправним та скасування рішення від 18.12.2020 № 2/2,ВСТАНОВИВ:

Депутат Миколаївської міської ради ОСОБА_1 (далі – позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Миколаївської міської ради (далі – відповідач), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської міської ради від 18.12.2020 року № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради».

Свій позов обґрунтовує наступним:

Позивач зазначає, що в порушення ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проект рішення Миколаївської міської ради «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради» не вивчався та попередньо не розглядався депутатами Миколаївської міської ради VIII скликання на засіданні постійних комісій. У тому числі постійна комісія з питань житлово-комунального господарства, комунальної власності, благоустрою міста, промисловості, транспорту, енергозбереження, зв`язку, інформаційних технологій та діджиталізації попередньо не розглядала кандидатуру особи, яка пропонувалися для обрання секретарем міською радою. Дана постійна комісія не отримувала від Миколаївського міського голови необхідні матеріали і документи для розгляду проекту оспорюваного рішення ради й, відповідно, не мала можливості підготувати свої висновки та рекомендації.

Крім того, позивач звертає увагу, що даний проект рішення не тільки не пройшов процедуру погодження, а також не пройшов процедуру оприлюднення, тому прийняти з порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації». До того ж пояснювальна записка до проекту оспорюваного рішення Миколаївської міської ради (файл s-gs-007) за підписом міського голови датована 18.12.2020 року, тобто складено її в день розгляду та прийняття рішення міської ради, а не за 10 робочих днів до його розгляду та прийняття.

Позивач наполягає, що при підготовці та прийнятті оспорюваного рішення Миколаївської міської ради від 18.12.2020 року № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради» були порушені його реальні, індивідуально виражені права та охоронювані законом інтереси, як депутата міської ради, шліхом позбавлення його депутатських прав та позбавлення можливості здійснювати свої депутатські обов`язки.

Отже, предметом позовної заяви позивач визначає питання захисту та поновлення його прав, свобод та охоронюваних законом інтересів, як депутата місцевої ради.

Ухвалою від 22.06.2021 року суд відкрив провадження у справі та ухвалив розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження.

Відповідач надав відзив на позовну заяву, в якому у задоволенні вимог позивача просить відмовити. Заперечуючи проти вимог позивача відповідач зазначає, що наведені позивачем процедурні порушення, можуть бути обґрунтуванням протиправності спірного рішення лише у разі пред`явлення позовних вимог особою, права якої порушуються зазначеним рішенням. Але оспорюване рішення не вирішує жодного питання стосовно позивача, не породжує, не змінює та не припиняє його права та обов`язки. Задоволення позову призведе не до захисту прав позивача, а до порушення прав особи, визначеної в акті індивідуально дії – рішенні Миколаївської міської ради від 18.12.2020 року № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради».

Крім того, посилання в позові на порушення інтересів позивача, як депутата міської ради, шляхом позбавлення його депутатських прав та здійснення депутатських обов`язків є безпідставним та необґрунтованим, оскільки депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю. Депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Оскаржуване рішення прийнято у відповідності до норм діючого законодавства, з дотриманням критеріїв, визначених ч. 2 ст. 2 КАС України, а також волевиявленням більшості голосів депутатів від загального складу ради.

Суд розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

З`ясувавши усі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази у їх сукупності, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, дослідивши матеріали, що містяться у справі, суд встановив наступне:

18.12.2020 року Миколаївською міською радою прийнято рішення № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради».

Згідно з цим рішенням міська рада вирішила:

1. Обрати секретарем Миколаївської міської ради ОСОБА_2 , депутата міської ради VIII скликання;

2. Секретар Миколаївської міської ради вступає на посаду після проведення спеціальної перевірки;

3. Міському голові вирішити питання щодо присвоєння рангу посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавок, преміювання, надання матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення секретарю міської ради Фальку Д.М., у порядку та межах, встановлених чинним законодавством.

До позовної заяви також додаються пояснювальна записка до проекту рішення Миколаївської міської радо «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради», аркуш погодження, зауваження до проекту рішення.

29.12.2020 року депутат Миколаївської міської ради В.В. Чайка звернувся із депутатським зверненням № 15 від 29.12.2020 року до Миколаївського міського голови щодо зупинення рішення у порядку Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

На своє звернення позивач отримав відповідь від 12.01.2021 року № 192/02.02.01-40/14/21 щодо відсутності розпорядження міського голови про зупинення рішення Миколаївської міської ради від 18.12.2020 року № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради».

Приймаючи рішення у справі, суд виходить з наступного:

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

У свою чергу, внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.

Враховуючи те, що оспорюване рішення стосувався внутрішньоорганізаційного (кадрового) питання щодо обрання секретаря міської ради, яке вирішується виключно депутатами міської ради, то відповідно, проект такого рішення не підлягає обов`язковому оприлюдненню.

Аналогічні правові позиції викладені у постановах Верховного Суду від 15.06.2021 року у справі № 1440/1860/18 та від 06.02.2020 року у справі № 420/718/19.

Згідно ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З огляду на зазначене, суд відхиляє доводи позивача про порушення порядку оприлюднення оспорюваного рішення.

Оцінюючи правомірність нерозгляду проекту рішення Миколаївської міської ради від 18.12.2020 року № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради», суд виходить з такого:

Відповідно до ст. 146 Конституції України питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно з частиною статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

На підставі ч. 1 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міська рада проводить свою роботу сесійно.

Необхідно звернути увагу, що в контексті статей 1, 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада є виборним органом. Отже, з оголошення результатів виборів депутатів ради та міського голови розпочинається нове скликання і відповідно робота ради розпочинається з першої сесії (ч. 2 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

При цьому, з метою забезпечення належної роботи новообрана рада має вжити ряд організаційних заходів (обрання посадових осіб та органів ради, затвердження окремих нормативних документів), що передбачено певними статтями Закону (ч. 2, 14, 15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Посада секретаря міської ради, порядок його обрання, повноваження визначені Законом (стаття 50). Зокрема, секретар ради в окремих випадках здійснює повноваження міського голови, скликає сесії тощо. Отже суд приходить до висновку, що законодавець визначив посаду секретаря ради як надзвичайно важливу для роботи ради. Із цього висновується, що його обрання є одним із першочергових завдань новообраної ради, які мають бути реалізовані.

Разом з тим, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає порядок утворення, обрання та організації роботи постійних комісій ради.

Так, згідно з п. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються питання: утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. До складу постійних комісій не можуть бути обрані міський голова, секретар міської ради.

При цьому, положення про постійні комісії ради затверджується радою не пізніш як на другій сесії (ч. 14 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Із аналізу вищевикладених норм Закону суд приходить до таких висновків:

- враховуючи, що секретар не може бути обраний до складу постійних комісій, вбачається, що рада може визначитися із його кандидатурою заздалегідь;

- постійні комісії міської ради можуть розпочинати свою роботу після їх утворення, обрання їх складу, їх голів та затвердження положення про постійні комісії не пізніш як на другій сесії. І хоча Законом прямо це не передбачено, але із логіки вищевказаних норм Закону висновується, що перша та друга сесії можуть відбуваються без наявності постійних комісій міської ради з чого можна дійти висновку, що рада може приймати певні рішення без попереднього розгляду проектів цих рішень постійними комісіями.

Вищевикладені висновки також підтверджуються аналізом рішень, які приймалися на першій та другій сесіях новообраних рад попередніх скликань, зокрема, Миколаївської міської та Миколаївської обласної рад.

Тобто практика роботи та реалізації Закону місцевими радами свідчить, що відповідні посадові особи новообраних рад, як правило, обираються без попереднього розгляду відповідних проектів рішень у постійних комісіях.

За такого суд приходить до висновку, що нерозгляд постійними комісіями міської ради проекту оспорюваного рішення не є порушенням Закону, адже на момент прийняття оспорюваного рішення постійні комісії ще не були утворені, а положення про постійній комісії не затверджено.

Щодо форми оспорюваного акту:

Аналізуючи оспорюване рішення Миколаївської міської ради суд також звертає увагу на те, що зазначене рішення є ненормативним актом органу місцевого самоврядування.

Так, у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 надано певні роз`яснення щодо ненормативних актів: «В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію».

З урахуванням означеної позиції Конституційно Суду України суд приходить до висновку, що рішення Миколаївської міської ради від 18.12.2020 року № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради» належить до ненормативних правових актів органу місцевого самоврядування, так як, містить конкретні приписи, є актом одноразового застосування та вичерпало свою дію фактом його виконання, а відтак не може бути скасовано.

Щодо порушення прав позивача, як депутата міської ради:

Слід звернути увагу на те, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до зазначених положень законів депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Отже, підсумовуючи вищенаведене, можна дійти висновку, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці, у зв`язку з цим суд приходить до висновку, що позивач, як депутат міської ради, не наділений повноваженнями щодо звернення до суду з питань оскарження рішень ради.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30.01.2019 року У справі № 803/413/18.

Щодо ігнорування Миколаївського міського голови зауважень до проекту рішення викладених відповідними посадовими особами в аркуші погодження суд зазначає, що дії Миколаївського міського голови не є предметом розгляду цієї справи тому відповідні доводи відхиляються судом.

Також суд не приймає в якості доказів Депутатське звернення депутата Миколаївської міської ради В.В. Чайки № 15 від 29.12.2020 року та відповідь на нього від 12.01.2021 року № 192/02.07.01-40/14/21 так як ці документи стосуються звернення до міського голови щодо зупинення рішень ради та його повноважень з цих питань, але дії міського голови не є предметом даної справи.

На підставі ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.ч. 1 та 2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи викладене, позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Керуючись ст.ст. 2, 19, 77, 90, 139, 241 – 246, 260 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову депутата Миколаївської міської ради Чайка Владислав Володимирович ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) до Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001, код ЄДРПОУ 26565573) про визнання протиправним та скасування рішення Миколаївської міської ради від 18.12.2020 року № 2/2 «Про обрання секретаря Миколаївської міської ради» – відмовити.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 КАС України. Апеляційна скарга може бути подана до П`ятого апеляційного адміністративного суду через Миколаївський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 11.08.2021 року.

Суддя О.В. Малих