Ухвала суду № 98916507, 11.08.2021, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

11 серпня 2021 року м. Житомир справа № 240/10000/21

категорія 109000000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Попової О. Г.,

секретар судового засідання Чуприна А.О.,

за участю: представника позивача, представника відповідача

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної держаної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся керівник Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави із позовом до Старосілецька сільська рада Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, в якому просить:

- Визнати протиправною бездіяльність Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України в частині подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: церкви Різдва Богородиці, дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік, охоронний номер 96, та села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: Миколаївської церкви, дата спорудження - кінець XIX століття, 1895 рік, охоронний номер 98, які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 «Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення», взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

- Зобов`язати Старосілецьку сільську раду Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про занесення об"єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: церкви Різдва Богородиці, дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік, охоронний номер 96, та села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: Миколаївської церкви, дата спорудження - кінець XIX століття, 1895 рік, охоронний номер 98, які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 «Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення», взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Ухвалою суду від 15.06.2021 року відкрито провадження у справі та призначено розгляд справи за правилами загального позовного провадження.

22.06.2021 від представника Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому просить суд залишити позовну заяву без розгляду з таких підстав. Відповідно до частини 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року № 495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Згідно статті 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Тобто, на думку відповідача, позивачем у справі мало бути Міністерство культури України. Для представництва інтересів держави в особі Міністерства культури України прокурор мав виконати ряд умов, передбачених статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», зокрема, попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень; встановити, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Відповідач вважає, що Виконавчий орган сільської ради відповідно до компетенції не наділений повноваженнями щодо подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього, тобто, на нього не розповсюджується дія ч. 2 ст. 6 Закону «Про охорону культурної спадщини». Прокурором не вказано, яким чином порушено державні інтереси у результаті не подання виконавчим органом сільської ради пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, оскільки держава про їх наявність знає давно і на облік поставила. З огляду на вказане просить залишити позов без розгляду.

06.07.2021 підготовче засідання відкладено на 22.07.2021 о 11:30.

21.07.2021 до канцелярії суду подана письмова відповідь на відзив, в якому керівник Коростишівської місцевої прокуратури вказує, що у вказаній справі, що розглядається прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини шляхом подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування. Старосілецька сільська рада Коростишівського району в особі їїї виконавчого комітету не виконала, покладені на неї повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, чим порушила інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини. Підставою для захисту інтересів держави у суді є відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю органу місцевого самоврядування (тобто, має право на звернення з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування). Позивач вважає, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Протокольною ухвалою суду від 22.07.2021 підготовче засідання відкладено на 10.08.2021 о 11:00.

У судовому засіданні призначеному на 10.08.2021 судом винесено на розгляд клопотання представника Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області про залишення позову без розгляду.

Представник позивача заперечує проти задоволення клопотання, представник відповідача підтримав заявлене клопотання про просить його задовольнити.

Суд заслухавши думку учасників справи, дослідив матеріли справи в частині заявленого клопотання, суд дійшов до наступного висновку.

Частиною третьою статті 5 КАС, передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною третьою та четвертою статті 53 КАС, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Суд проаналізував правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Як слідує з позовної заяви, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю органу місцевого самоврядування (тобто, має право на звернення з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування). У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 № 1805-ІІІ (далі Закон № 1805-ІІІ в редакції від 24.02.2016 року).

Згідно ст. 1 вказаного Закону, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Згідно п. 6 ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-ІІІ до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини належить занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України № 829 від 02.09.2019 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади" (надалі - Постанова № 829) передбачено утворення Міністерства культури, молоді та спорту України, шляхом перетворення Міністерства інформаційної політики, та покладено на утворений центральний орган виконавчої влади завдання та функції Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.

У відповідності до п. 4 Постанови, ліквідовано Міністерство культури і Міністерство молоді та спорту.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 перейменовано Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики.

Згідно з п. 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 № 885, із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України № 231 від 23.03.2020, Міністерство культури та інформаційної політики України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до ст. 7 Закону України "Про охорону культурної спадщини", для розгляду наукових рекомендацій та пропозицій щодо розроблення основних напрямів розвитку охорони культурної спадщини, обговорення найважливіших програм, проектів з питань охорони культурної спадщини центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим створюють науково-методичні ради з провідних учених і висококваліфікованих фахівців-практиків.

Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства суд вважає, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини є Міністерство культури та інформаційної політики України, який і є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із даним позовом.

Суд звертає увагу, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

З урахуванням вищенаведеного суд прийшов до висновку, що підстави для звернення прокурора з даним позовом до суду в інтересах держави не доведені. Прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.

Обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. Водночас, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Отже в даній справі наявні підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 240 КАС України (залишення позову без розгляду).

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку, що позовну заяву заступника керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної держаної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії слід залишити без розгляду.

Керуючись статтями 240, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ухвалив:

Клопотання представника Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області про залишення позову без розгляду - задовольнити.

Адміністративний позов керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної держаної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили негайно після її проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів пп. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст складено 11.08.2021

Суддя О.Г. Попова