Рішення № 98837840, 04.08.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 серпня 2021 року місто Київ №640/24207/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Іщука І.О., суддів: Гарника К.Ю., Пащенка К.С., розглянувши в порядку загального позовного провадження ( у порядку письмового провадження) адміністративну справу

за позовомСичавської сільської ради Лиманського району Одеської областідо треті особиКабінету Міністрів України Визирська сільська рада Лиманського району Одеської області, Міністерство розвитку громад та територій України, Одеська обласна державна адміністрація, Южненська міська радапровизнання дій протиправними, скасування розпорядження від 27.05.2020 №623-р, ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Сичавська сільська рада Лиманського району Одеської області звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Кабінету Міністрів України, треті особи Визирська сільська рада Лиманського району Одеської області, Міністерство розвитку громад та територій України, Одеська обласна державна адміністрація, Южненська міська рада, в якій просить суд:

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо затвердження розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області»;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» у частині затвердження графічної частини карти Одеської області Пункту 2 переліку спроможних територіальних громад перспективного плану формування територій громад Одеської області, які передбачають створення спроможної Южненської територіальної громади із адміністративним центром у місті Южне Одеської області, до якої з не дотриманням вимог нормативно-правових актів та з порушенням принципів законності, добровільності об`єднання територіальних громад включено території громади Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області.

В обгрунтування позовних вимог позивач зазначив про те, що приймаючи Розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області», відповідач не вчинив дії, передбачені частинами четвертою та шостою статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", внаслідок чого утворення Южненської об`єднаної територіальної громади з Сичавською сільською радою є протиправним та таким, що порушує норми чинного законодавства України. Крім того, позивач наголосив на тому, що відповідачем порушено приписи частини дев`ятої статті 194 Виборчого кодексу України, оскільки останній, надаючи до Центральної виборчої комісії інформацію про перелік територіальних громад Одеської області, по якому територіальну громаду села Сичавка пропонується включити не до Визирської об`єднаної територіальної громади, а до міста Южне Одеської області, вчинив відповідні дії не до 06 липня 2020 року, а 07 серпня 2020 року, тобто не за сто десять днів до дня голосування, як визначено Виборчим кодексом України.

На думку позивача, оскаржуване розпорядження порушує його права та інтереси, адже вказане розпорядження прийнято без урахування та дотримання пунктів 2, 4, 5 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та з повним ігноруванням діючих рішень Сичавської сільської ради і розпоряджень сільського голови щодо добровільного приєднання територіальної громади сіл Сичавка і Кошари Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області до Визирської сільської об`єднаної територіальної громади з центром в селі Визирка та преюдиціальних судових рішень.

Позивач стверджує, що оскаржуване розпорядження суперечить приписам Конституції України, вимогам статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, оскільки затверджене відповідачем без з`ясування та з повним ігноруванням думки жителів громади, а також рішень Сичавської сільської ради про добровільне приєднання територіальної громади сіл Сичавка і Кошари до Визирської сільської об`єднаної територіальної громади з центром в с. Визирка.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.10.2020 відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі №640/24207/20 та призначено підготовче засідання.

Через канцелярію Окружного адміністративного суду міста Києва 05.11.2020 від Міністерства розвитку громад та території України (надалі - третя особа-2) надійшли письмові пояснення, відповідно до яких представник третьої особи-2 вважає, що позов подано безпідставно, він є необгрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню, адже Міністерством розвитку громад та територій України проект оскаржуваного розпорядження розроблено з дотриманням всіх процедурних норм, зауважень в частині входження Сичавської громади до складу Южненської територіальної громади до Мінрегіону не надходило, а тому листом від 09.06.2020 №1/34.1/9392-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів України. Таким чином, третя особа-2 діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений частиною другою статті 19 Конституції України. Крім того, представником третьої особи-2 наголошено на тому, що позивачем не надано жодних письмових доказів, які б підтверджували порушення його прав та законних інтересів.

До суду 11.11.2020 від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого останній адміністративний позов не визнає та вважає його таким, що не підлягає задоволенню, оскільки оскаржуване розпорядження прийнято урядом в межах повноважень, в установленій законом формі, з дотриманням вимог Конституції України та законів України. Відповідачем зауважено, що визначення участі територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того, наслідками зазначених консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень закону об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Згідно з приписами спеціального законодавства, одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад у будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад. Перспективний план об`єднання територіальних громад Одеської області, затверджений оскаржуваним розпорядженням, не є перешкодою для добровільного об`єднання Сичавської громади в іншому форматі, чи відмови від такого.

Від Визирської сільської ради (надалі - третя особа-1) 13.11.2020 до суду подано письмові пояснення, відповідно до яких представник останньої зауважив, що підстави для прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження є такими, що суперечать намірам та сподіванням жителів Сичавської територіальної громади, переважна більшість з яких, враховуючи принцип добровільності процедури приєднання, виразила власні погляди та наміри щодо приєднання Сичавської територіальної громади саме з Визирською об`єднаною територіальною громадою. Представник третьої особи-1 вважає, що оскаржуване розпорядження спрямовано на порушення виборчих та майнових прав членів територіальних громад, оскільки не відповідає вимогам Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та прийнято без врахування приписів, передбачених Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою КМУ № 214 від 08.04.2015.

Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2020 у підготовчому засіданні судом залучено в якості третьої особи Одеську обласну державну адміністрацію.

Відповідно до поданих до суду пояснень від 16.11.2020 позивач зазначив про те, що доводи відповідача, викладені у відзиві на позовну заяву, носять формальний характер та не спростовують вимоги позивача, які є правомірними, обгрунтованими та такими, що виражають законні інтереси територіальної громади Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області та прийнятих рішень, а позиція позивача підтверджується наявними в матеріалах справи доказами.

Матеріали справи свідчать про те, що відповідачем в Офіційному віснику України від №85 було опубліковано оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі №640/24207/20 за позовом Сичавської сільської ради Лииманського району Одеської області до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та нечинним розпорядження від 27.05.2020 №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області».

Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.12.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до колегіального розгляду по суті.

Від Одеської державної адміністрації (надалі - третя особа-3) 21.12.2020 до суду надійшли письмові пояснення, відповідно яких представник третьої особи-3 вважає позовні вимоги безпідставними, необгрунтованими та такими, що не відповідають положенням чинного законодавства, адже оскаржуваний акт уряду прийняти на виконання повноважень, яким наділено обласну державну адміністрацію та Кабінет Міністрів України Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а представницьким органом жителів села Сичавка наразі в силу Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністраці" від 17.11.2020 №1009-ІХ є Южненська сільська рада, а Лиманський район в силу постанови Верховної Ради України "Про утворення та ліквідацію районів" від 17.07.2020 №807-ІХ є ліквідованим.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.04.2021 клопотання представника Кабінету Міністрів України про заміну сторони правонаступником в порядку статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України повернуто без розгляду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2021 в задоволенні клопотання представника Кабінету Міністрів України про заміну сторони правонаступником у справі №640/24207/20 відмовлено та залучено до участі у справі в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору - Южненську міську раду.

Під час судового розгляду справи судом оголошувались перерви та розгляд справи відкладався у відповідності із приписами Кодексу адміністративного судочинства України.

З урахуванням клопотань сторін розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження на підставі частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив та письмові пояснення сторін, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -

ВСТАНОВИВ:

Одеською обласною державною адміністрацією у 2020 році розроблявся проект Перспективного плану формування територій громад Одеської області, згідно якого Сичавську територіальну громаду Одеської області передбачено у складі Южненської територіальної громади з адміністративним центром у с. Визирка.

Кабінетом Міністрів України 27.05.2020 прийнято розпорядження №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області», згідно з яким Сичавську територіальну громаду Лиманського району Одеської області передбачено у складі Южненської територіальної громади з адміністративним центром у м. Южне.

Не погоджуючись з рішеннями відповідача щодо розробки та затвердження проекту Перспективного плану формування територій громад Одеської області, згідно якого Сичавську територіальну громаду Лиманського району Одеської області передбачено у складі Южненської територіальної громади з адміністративним центром у м. Южне, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Частиною другою статті 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 за № 794-VII (надалі Закон №794-VII).

Згідно з частинами першою-третьою статті 3 Закону №794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Положеннями частини першої статті 19 Закону №794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов`язковими до виконання.

Судом встановлено, що оскаржуване розпорядження від 27.05.2021 №623-р прийнято відповідачем відповідно до частини третьої статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад (надалі - Закон №157-VIII).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (частини друга статті 3 Закону № 157-VIII).

Частиною першою статті 11 Закону №157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 11 Закону № 157-VIII).

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (частина третя статті 11 Закону № 157-VIII).

Водночас, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням умов, зокрема, об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (пункт 6 частини першої статті 4 Закону №157-VIII).

Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд приходить до висновку, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

В контексті положень частини другої статті 5 Закону №157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна містити, зокрема: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону №157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно зі статтями 6, 7 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Якщо до складу об`єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об`єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.

Утворення об`єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.

Аналізуючи наведені положення, суд дійшов до висновку, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад (обов`язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад).

Суд зазначає, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов`язані. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі №813/2441/18.

Суд наголошує, що ініціювання процесу добровільного об`єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об`єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об`єднання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Згідно з пунктом 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (пункт 4 Методики).

Відповідно до пункту 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Поряд з цим, положеннями пункту 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Згідно з пунктом 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Аналіз наведених положень Закону №157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає підстави для формування висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.

Позивач стверджує, що жодні його представники так само як і органів самоорганізації населення, громадськості, що представляли б інтереси Сичавської сільської ради, до робочої групи не входили. Позивачу не відомо, чи взагалі діяла така робоча група, які питання розглядала.

Крім того, позивач наголосив на тому, що оскаржуване розпорядження суперечить легітимним, обгрунтованим, чинним рішенням і розпорядженням Сичавської сільської ради, якими не було передбачено включення позивача до Южненської територіальної громади.

Так, позивачем прийнято розпорядження від 18.07.2017 №49/2016-СР щодо проведення громадського обговорення добровільного об`єднання Сичавської територіальної громади із суміжними територіальними громадами.

Згідно з протоколом підрахунку голосів з опитування 30.10.2016 за об`єднання із Визирською сільською територільною громадою було віддано 515 голосів.

Наміри щодо добровільного приєднання Сичавської сільської територіальної громади до Визирської сільської територіальної громади підтверджується Рішенням Сичавської сільської ради від 18.10.2019 №574-YII, Розпорядженням від 20.10.2019 №72/2019-СР, Рішенням від 19.11.0219 №579-YII, Розпорядженням від 29.11.2019 №80/2019-СР, Рішенням від 06.12.2019 №598-YII.

Позивач звернув увагу на тому, що дотримання процедури визнання об`єднаних територіальних громад спроможними відповідно до вказаних рішень та розпоряджень підтверджується постановою Комінтернівського районного суду Одеської області від 29.03.2017 по справі №504/4186/16-а, відповідно до якої у задоволенні адміністративного позову про визнання протиправними дій Сичавської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області щодо початку процедури добровільного об`єднання територіальних громад та делегування представників, про визнання незаконним та скасування рішення Сичавської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області від 03.11.2016 року №122-VІІ «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи», про визнання незаконним та скасувати рішення Сичавської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області від 17.11.2016 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», про визнання незаконним та скасувати рішення Сичавської сільської ради Лиманського (Комінтернівського) району Одеської області від 27.02.2017 року про добровільне об`єднання територіальних громад відмволено.

Разом з тим, суд зазначає, що відповідно до Рішення Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області від 29.07.2020 №687-YII Сичавська сільська рада не погодилась із розробленим та поданим Одеською обласною державною адміністрацією проектом перспективного плану формування територій громад Одеської області, за яким Сичавська сільська територіальна громада увійшла до складу Южненської міської територіальної громади у складі громад міста Южного.

Тобто, матеріали справи свідчать, що позивач в особі Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області не висловлював згоду на об`єднання з Южненською територіальною громадою. Крім того, матеріали справи не містять доказів того, що Одеською обласною державною адміністрацією під час під час розробки проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області та Кабінетом міністрів України під час затвердження оскаржуваних розпоряджень було враховано думку громади с. Сичавка.

Як зазначено судом вище, пунктом 13 Методики формування спроможних територіальних громад визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Водночас, в порушення зазначеного пункту Методики, матеріали справи не містять доказів того, що посадові особи Вінницької облдержадміністрації проводили консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування.

Суд зазначає, що в матеріалах справи відсутні будь-які належні та достатні докази на підтвердження залучення представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості Гавришівської сільської ради, проведення консультацій під час розроблення перспективного плану формування територій громад Вінницької області. Тобто, матеріалами справи не підтверджено дотримання принципу добровільності, прозорості та відкритості об`єднання громадян.

У статті 1 вказаного Закону визначено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Положеннями статті 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно із частиною першою статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (частина друга статті 71 Закону № 280/97-ВР).

У відповідності до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (частина першоа статті 143 Конституції України).

Судом встановлено, що відповідно до рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.10.2020 по справі №420/6729/20:

- визнано протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації щодо розроблення Змін, які пропонується внести до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області з Переліком спроможних територіальних громад Одеської області (допрацьований, остаточний) та подання їх до Кабінету Міністрів України листом від 14.05.2020р. №2/01-47/3546/2-20 з додатками №1, №2, за якими Сичавська сільська територіальна громада включена до Южненської міської територіальної громади із центром в м. Южне;

- визнано протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації щодо розроблення пропозицій до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області у вигляді Переліку спроможних територіальних громад Одеської області, та їх подання до Кабінету Міністрів України листом від 25.05.2020 р. №2/01-47/3783/2-20, за якими Сичавська сільська територіальна громада включена до Южненської міської територіальної громади із центром в м. Южне;

- визнано протиправною бездіяльність Одеської обласної державної адміністрації стосовно неврахування волевиявлення та нез`ясування думки більшості членів Сичавської сільської територіальної громади при розробленні Змін, які пропонується внести до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області з Переліком спроможних територіальних громад Одеської області (допрацьований, остаточний) та подання їх до Кабінету Міністрів України листом від 14.05.2020р. №2/01-47/3546/2-20 з додатками №1, №2, та при розробленні пропозицій до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області у вигляді Переліку спроможних територіальних громад Одеської області, поданих до Кабінету Міністрів України листом від 25.05.2020 р. №2/01-47/3783/2-20, за якими Сичавська сільська територіальна громада включена до Южненської міської територіальної громади із центром в м. Южне;

- зобов`язано Одеську обласну державну адміністрацію розробити проект змін до Перспективного плану формування територій громад Одеської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №623-р., із залученням представників Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області та подати такий проект до Кабінету Міністрів України;

- зобов`язано Одеську обласну державну адміністрацію розробити проект змін до розпорядження (акту) Кабінету Міністрів України Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області від 27.05.2020 №623-р., із залученням представників Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області та подати такий проект до Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини четвертої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Наведене також свідчить про те, що при затвердженні проекту оскаржуваного розпорядження ані відповідачем, ані Одеською обласною державною адміністрацією не було враховано думку позивача як територіальної громади щодо розроблення пропозицій до проекту перспективного плану формування територіальної громади Одеської області, за якими Сичавська сільська територіальна громада включена до складу Южненської міської територіальної громади.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.

Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Беручи до уваги вищевикладене, суд дійшов висновку щодо задоволення позовних вимог в частині визнання протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України 27.05.2020 №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» в частині включення Сичавської територіальної громади Лиманського району Одеської області до складу Южненської міської об`єднаної територіальної громади.

Стосовно позовних вимог в частині визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України щодо затвердження розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області», суд зазначає наступне.

Відповідно до частини третьої статті 11 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та на виконання пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 №34 "Про внесення змін до Методики формування спроможних територіальних громад" Одеською обласною державною адміністрацією розроблено проект нового перспективного плану формування територій громад Одеської області відповідно до критеріїв Методики та з охопленням всієї території області, який листом від 13 березня 2020 року № 2/01-47/1918/2-20 направлено до Кабінету Міністрів України.

З наданих відповідачем матеріалів вбачається, що Міністерством розвитку громад та територій України розроблено проект розпорядження Уряду «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області», який був погоджений без зауважень Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України; із зауваженнями, які враховано Головою Одеської обласної державної адміністрації; Головою Всеукраїнської асоціації об`єднаних територіальних громад, із зауваженнями, які враховано частково Міністерством фінансів України, Головою Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» та Заступником Голови Виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації громад.

Згідно з статтею 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Судом не встановлено, що відповідачем порушено встановлений порядок прийняття оскаржуваного розпорядження.

Разом з тим, з матеріалів справи вбачається, що позивачем оскаржуються дії відповідача щодо затвердження розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області», однак суд звертає увагу, що вказане розпорядження стосуються не тільки інтересів позивача, але і інших територіальних громад, які не є учасникам спірних правовідносин в межах цієї справи.

Таким чином, суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України щодо затвердження розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області», оскільки матеріалами не встановлено, що відповідач, приймаючи оскаржуване розпорядження вчиняв протиправні дії, спрямовані на порушення законних прав та інтересів позивача.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

За змістом ч. 2 ст. 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд зазначає, що в ході розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивачів шляхом включення Сичавської територіальної громади Лиманського району Одеської області до Южненської територіальної громади з адміністративним центром у м. Южне, за відсутності волевиявлення громади с. Сичавка.

Вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні перспективного плану формування території Южненської територіальної громади, на думку суду, мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування, зокрема, добровільності.

Отже, суд зазначає, що в ході розгляду даної справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів власне Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області, як органу місцевого самоврядування, що представляє інтереси Сичавської територіальної громади.

Частиною першою статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Згідно із частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (частина 2 статті 77 КАС України).

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, суд дійшов до висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Відповідно до частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Беручи до уваги часткове задоволення позовних вимог, судові витрати підлягають відшкодуванню пропорційно задоволеним позовних вимогам, а саме, у розмірі 1051,00 грн.

Керуючись статтями 241-246, 255 КАС України, суд,-

ВИРІШИВ:

1. Адміністративний позов Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області задовольнити частково.

2. Визнати протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України 27.05.2020 №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» в частині включення Сичавської територіальної громади Лиманського району Одеської області до складу Южненської міської об`єднаної територіальної громади.

3. В іншій частині позовних вимог відмовити.

4. Стягнути на користь Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області (67555, Одеська обл., Лиманський р-н, с. Сичавка, вул. Цвєтова, 1-В, код ЄДРПОУ 04379730) за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (вул. Грушевського, 12/2, м. Київ, 01008) судовий збір у розмірі 1 051,00 грн. (одна тисяча п`ятдесят одна гривня).

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статями 292-297 Кодексу адміністративного судочинства України, із урахуванням положень пункту 15.5 Перехідних положень (Розділу VII) Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Іщук І.О.

Судді Гарник К.Ю.

Пащенко К.С.