Рішення № 98794313, 21.07.2021, Рівненський окружний адміністративний суд

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

21 липня 2021 року м. Рівне №460/2489/21

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дорошенко Н.О. за участю секретаря судового засідання Янчар О.П. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник Христик Н.П.,

відповідача: представник не прибув,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Керівник Дубенської окружної прокуратури в інтересах держави доОстрожецької сільської ради Дубенського району Рівненської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинення певних дій, -В С Т А Н О В И В:

Керівник Дубенської окружної прокуратури (далі - прокурор) звернувся в інтересах держави до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Острожецької сільської ради Дубенського району Рівненської області (далі - Острожецька сільська рада, відповідач) та просив визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов`язавши відповідача вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчого органу ради служби у справах дітей.

Вимоги обґрунтовує тим, що на території Острожецької об`єднаної територіальної громади проживає 1691 особа дитячого населення, проте, в порушення вимог законодавства у сфері охорони дитинства щодо захисту прав дітей, у складі відповідних виконавчих органів відповідачем не утворено службу у справах дітей. На думку позивача, така ситуація створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців громади.

Ухвалою від 05.04.2021 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Відповідач позов заперечив повністю з підстав, наведених у відзиві на позовну заяву. Зокрема, вказав, що пунктом 5 постанови Кабінету Міністрів України № 1068 від 30.08.2007 лише рекомендується органам місцевого самоврядування розробити положення про службу у справах дітей на основі Типового положення про службу у справах дітей обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та Типового положення про службу у справах дітей районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації. Зазначив, що в чинних законодавчих актах відсутні норми, якими покладається на органи місцевого самоврядування обов`язок стосовно створення служби у справах дітей як виконавчого органу органів місцевого самоврядування. Зазначив, що на даний час на території Дубенського району Рівненської області реалізація державної політики у сфері сім`ї та дітей здійснюється органом виконавчої влади - службою у справах дітей Дубенської районної державної адміністрації Рівненської області. Зауважив, що Законом України "Про місцеві державні адміністрації" повноваження адміністрацій щодо захисту прав дітей не обмежуються у зв`язку з утворенням територіальної громади. Вказав, що рішенням виконавчого комітету Острожецької сільської ради No 40 від 25.02.2021 було утворено опікунську раду при виконавчому комітету і затверджено її склад та положення про Опікунську раду. Наголосив, що Острожецька рада Дубенськоrо району Рівненської області, як орган опіки та піклування провадить, свою діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, з дотриманням таких принципів, які визначені в пункті 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866.

Окрім цього, покликаючись до Методичних рекомендацій, затверджених наказом Мінсоцполітики № 26 від 19.01.2016, відповідач вказав на помилковість доводів позивача про обов`язок створити саме службу у справах дітей, оскільки у штатному розписі виконавчого комітету Острожецької сільської ради передбачено посаду соціального працівника відділу соціального обслуговування населення Острожецької сільської ради, до посадових обов`язків якого належить, зокрема, здійснення соціального супроводу сімей, дітей та молоді, які перебувають у складних життєвих обставинах, підготовка документів для органу опіки та піклування (у разі порушення прав дитини). Своєю чергою, утворення в складі виконавчих органів ради служби у справах дітей Острожецької сільської ради є виключно дискреційними повноваженнями сільської ради, що також виключає задоволення заявлених позивачем вимог. Відповідач зазначив, що у даному випадку задоволення вказаної позовної вимоги призведе до порушення принципу розподілу влади шляхом безпідставного втручання суду до дискреційних повноважень відповідача.

З наведених підстав відповідач просив відмовити в позові повністю.

Прокурор подав відповідь на відзив (а.с.100-105), в якій повністю підтримав позовні вимоги та вказав на безпідставність доводів відповідача.

Протокольною ухвалою від 05.05.2021 підготовче засідання відкладено за клопотанням відповідача.

Ухвалою від 19.05.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Протокольною ухвалою від 30.06.2021 в судовому засіданні оголошено перерву.

В судовому засіданні 21.07.2021 проголошено вступну та резолютивну частину судового рішення.

З`ясувавши доводи та аргументи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення учасників справи, перевіривши їх дослідженими доказами, суд встановив та врахував такі фактичні обставини справи.

Згідно з рішенням Острожецької сільської ради Млинівського району Рівненської області від 08.08.2016 № 133-5/2016 Острожецька сільська рада вирішила об`єднатися з територіальними громадами сіл Малин, Підгай Малинської сільської ради, сіл Певжа, Бакорин Певжівської сільської ради, сіл Новосілки, Заболотинці, Заболоття Новосілківської сільської ради, сіл Уїздці, Ставище, Борбин Уїздецької сільської ради, сіл Радянське, Зборів Радянської сільської ради в Острожецьку територіальну громаду з центром у селі Острожець (а.с.26).

За повідомленням Служби у справах дітей Дубенської районної державної адміністрації Рівненської області від 19.02.2021 № 5/1-169, скерованим до місцевої прокуратури, чисельність неповнолітнього населення на території Дубенського району віком від 0 до 18 років становить 35298 чоловік, з яких на території громади Острожецької сільської ради проживає 1691 особа, у тому числі дітей-сиріт, позбавлених батьківського піклування - 14 осіб (а.с.59-61).

На звернення прокурора в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо невиконання ОТГ вимог законодавства щодо утворення служб у справах дітей Острожецька сільська рада листами № 127а від 01.02.2021, № 205 від 19.02.2021 повідомила, що відповідно до пункту 1 частини другої статті 38 Закону № 280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад, крім повноважень, зазначених у пункті "б" частини першої цієї статті, належить утворення служб у справах дітей та спрямування їх діяльності. Таким чином, у виконавчого органу сільської ради відсутні повноваження щодо утворення служби у справах дітей. Окрім цього, зазначено, що соціальний захист дітей та соціальний супровід в межах своєї компетенції здійснюється соціальним працівником відділу соціального обслуговування населення (а.с.21,25).

З метою забезпечення належної реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень, прокурор звернувся з позовом до суду для захисту інтересів держави у сфері захисту прав дітей.

Вирішуючи даний публічно-правовий спір, суд враховує таке.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, а також підтримана Верховним Судом у постановах від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони дитинства шляхом утворення у складі виконавчих органів сільської ради служби у справах дітей, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», у зв`язку з наступним.

Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18.

З огляду на вищезазначене, суд вважає, що у даній справі подання керівником Дубенської окружної прокуратури позову мало на меті захист «інтересів держави».

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно частини другої статті 142 Конституції України територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Статтею 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Відповідно до статті 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Згідно зі статтями 5, 8 Закону України «Про охорону дитинства» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям"; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.

Частиною другою статті 6 Закону України «Про охорону дитинства» визначено, що держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, формуванню навичок здорового способу життя тощо.

Враховуючи наведене, держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. Реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади. Кожна дитина, яка мешкає у громаді, має право на захист майнових і немайнових прав, який за законом надає об`єднана територіальна громада як орган опіки та піклування, що має особливі повноваження виконавчих органів влади об`єднаної громади представляти та відстоювати інтереси своїх громадян.

За таких обставин об`єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов`язків з питань захисту прав дітей як орган опіки та піклування.

При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Отже, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.

В адміністративному позові прокурор стверджує, що Острожецька сільська рада не виконала покладені на неї повноваження щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей та порушила таким чином інтереси держави у сфері охорони дитинства.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, безпека, охорона дитинства, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Діти, як члени громад, мають свої права як особлива група. Право на життя, на освіту, на охорону здоров`я, на розвиток, на правосуддя, на батьківську турботу, на сім`ю, на захист з боку громади й держави тощо.

Суд вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли щодо неутворення органом місцевого самоврядування у своєму складі служби у справах дітей.

З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, суд вважає доведеними прокурором підстави для захисту інтересів держави у суді.

Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20, який враховується судом при вирішенні даної справи відповідно до приписів частини п`ятої статті 242 КАС України.

Оцінюючи доводи відповідача щодо відсутності встановленого законом обов`язку органу місцевого самоврядування створити в складі виконавчого органу сільської ради служби у справах дітей, суд звертає увагу на таке.

Правові основи діяльності органів і служб у справах дітей та спеціальних установ для дітей, на які покладається здійснення соціального захисту і профілактики правопорушень серед осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку, визначає Закон України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей".

Згідно зі ст.1 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" здійснення соціального захисту дітей і профілактики серед них правопорушень покладається в межах визначеної компетенції, зокрема, на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сім`ї та дітей, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері сім`ї та дітей, орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері сім`ї та дітей, відповідні структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих органів міських і районних у містах рад. У здійсненні соціального захисту і профілактики правопорушень серед дітей беруть участь у межах своєї компетенції інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації незалежно від форми власності, окремі громадяни.

Відповідно до ч.7 ст.4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" штатна чисельність працівників районних, міських, районних у містах служб у справах дітей установлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, які проживають у районі, та не більше ніж на дві тисячі дітей, які проживають у місті, районі у місті. Штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Згідно з ч.1 ст.7 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують вирішення питань щодо встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих, житлових і майнових прав та інтересів дітей та осіб із числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відповідно до ч.1 та 2 ст.12 вищевказаного Закону безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей. Служба у справах дітей: бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів; оформляє документи на усиновлення і застосування інших форм влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених цим Законом; оформляє клопотання щодо переведення дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на інші форми влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює контроль за умовами влаштування і утримання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює моніторинг діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування; здійснює інші заходи стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Тобто, саме на Службу у справах дітей покладено ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відповідно до ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ч.1 ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування").

Згідно із ст.25 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до пп.пп. 6, 8 п. "б" ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення школярів із числа дітей-сиріт, дітей з інвалідністю/осіб з інвалідністю I - III групи, дітей, позбавлених батьківського піклування, та дітей із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям", які навчаються в державних і комунальних навчальних закладах, безоплатними підручниками, створення умов для самоосвіти; вирішення відповідно до законодавства питань про повне державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно-технічних навчальних закладах та утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем).

За приписами пп. 2, 2-1 п. "б" ч.1 ст.34 Закону України "Про місцеве самоврядування" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження: забезпечення здійснення передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов, зокрема, дітей, що залишились без піклування батьків, на виховання в сім`ї громадян; вирішення відповідно до законодавства питань надання соціальних послуг особам та сім`ям з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Відповідно до ст.3 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Згідно з ч.4 ст.4 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

У зв`язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, постановами Кабінету Міністрів України від 15.11.2017 №877 та від 11.04.2018 №301 внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866), згідно із якими сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, зокрема, передано об`єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

З урахуванням наведеного, об`єднані територіальні громади мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини.

Наказом Міністерства соціальної політики України від 14.06.2018 №890 затверджено Методичні рекомендації щодо організації та забезпечення діяльності об`єднаної територіальної громади у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей, згідно з п.1.1 яких передбачено, що з метою забезпечення виконання повноважень у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей у виконавчому органі сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади рекомендовано за рішенням сесії відповідної громади, зокрема, утворити (ввести до штатного розпису) службу у справах дітей як юридичну особу, підпорядковану голові сільської, селищної, міської ради.

При цьому, суд зауважує, що Методичні рекомендації носять виключно рекомендаційний характер щодо утворення служби у справах дітей як юридичну особу.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 №800 затверджено Порядок взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, та внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866), якими визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей.

Відповідно до п.3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866, органами опіки та піклування є районні, районні у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчі органи міських, районних у містах, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад (далі - органи опіки та піклування), які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім`ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей.

Безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм.Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

При цьому, зміст наведеної норми стосується виключно функцій служб у справах дітей, які вже утворені та здійснюють своє функціонування, та жодним чином не зобов`язує органи місцевого самоврядування створити таку службу у складі відповідних виконавчих органів.

Водночас, суд зазначає, що постановою Кабінету Міністрів "Деякі питання Національної соціальної сервісної служби України" № 783 від 26.08.2020, пункт 3 вищезазначеного Порядку доповнено абзацами такого змісту:

"Для здійснення визначених законом повноважень щодо захисту прав дітей міські, районні у містах (у разі їх утворення), сільські, селищні ради об`єднаних територіальних громад забезпечують:

утворення служб у справах дітей;

роботу єдиного електронного банку даних про дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і сім`ї потенційних усиновлювачів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів;

прийом від райдержадміністрацій особових справ дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа, які походять з відповідної територіальної громади, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах та проживають (перебувають) на території відповідної територіальної громади.".

Тобто, Державою на законодавчому рівні з 26.08.2020 на районні у містах (у разі їх утворення), сільські, селищні ради об`єднаних територіальних громад покладено обов`язок щодо утворення служб у справах дітей.

А відтак, наведені відповідачем аргументи не дають суду підстав для відмови в задоволенні позову, позаяк вони не ґрунтуються на приписах законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, та не узгоджуються зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України № 783 від 26.08.2020 до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 № 866 "Питання діяльності органів опіки та піклування, пов`язаної із захистом прав дитини".

Враховуючи те, що обов`язок щодо утворення служби у справах дітей Державою на законодавчому рівні покладено на відповідача з 26.08.2020, при цьому таке питання вирішується на пленарному засіданні сесії ради, яке згідно з частиною 5 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, суд вважає обґрунтованими доводи прокурора про допущену відповідачем протиправну бездіяльність, позаяк матеріалами судової справи підтверджено, що на час звернення прокурора з позовом до суду Острожецькою сільською радою у встановленому законом порядку не вчинено необхідних дій для утворення в складі виконавчого органу ради служби у справах дітей.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001 рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно з пунктом 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994 статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення, може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

За правилами, встановленими частинами першою та другою статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

За встановлених обставин та враховуючи проаналізовані норми чинного законодавства України, суд вважає доведеним належними та допустимими доказами порушення внаслідок протиправної бездіяльності органу місцевого самоврядування інтересів держави у сфері захисту прав дітей, які підлягають судовому захисту шляхом зобов`язання відповідача вчинити визначені чинним законодавством дії щодо утворення у складі виконавчого органу сільської ради служби у справах дітей.

Отже, за результатами судового розгляду справи суд дійшов висновку, що позов слід задовольнити повністю.

Визначені статтею 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

Позов керівника Дубенської окружної прокуратури (35600 м. Дубно, Рівненської області, вул. Івана Франка, 10, код ЄДРПОУ 02910077) в інтересах держави до Острожецької сільської ради Дубенського району Рівненської області (35113 с. Острожець Дубенського району Рівненської області, вул. Незалежності, 12, код ЄДРПОУ 04386775) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинення певних дій задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Острожецької сільської ради Дубенського району Рівненської області щодо не утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Зобов`язати Острожецьку сільську раду Дубенського району Рівненської області вчинити визначені законодавством дії, спрямовані на утворення у складі виконавчого органу ради служби у справах дітей.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складений 02 серпня 2021 року

Суддя Н.О. Дорошенко