Рішення № 98545345, 13.07.2021, Рівненський окружний адміністративний суд

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

13 липня 2021 року м. Рівне №460/3042/21

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді О.М. Дудар, за участю секретаря судового засідання А.М. Юрчук, сторін та інших осіб, які беруть участь у справі

позивача: представник Ткачук О.В.,

відповідача: представник Симонюк О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Керівника Вараської окружної прокуратури в інтересах держави доРафалівської селищної територіальної громади Рівненської області про визнання протиправною бездіяльності, В С Т А Н О В И В:

Керівник Вараської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Рафалівської селищної територіальної громади Рівненської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинення певних дій.

Позивач просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо утворення у складі виконавчих органів влади служби у справах дітей;

- зобов`язати відповідача вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що всупереч вимогам чинного законодавства відповідач не виконує належним чином повноваження із забезпечення, дотримання та захисту прав дітей, зокрема, дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів.

Ухвалою суду від 05.05.2021 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження, підготовче засідання призначено на 25.05.2021, встановлено відповідачу строк для подання відзиву на позовну заяву.

Відповідачем (у встановлений судом строк) подано відзив на позовну заяву, згідно з яким позовні вимоги є необґрунтованими та безпідставними, оскільки в позовній заяві відсутнє належне обґрунтування щодо представлення саме прокуратурою захисту прав держави у даній справі за відсутності факту порушення таких прав.

Підготовче засідання 25.05.2021 відкладено на 15.06.2021 для подання відповіді на відзив.

08.06.2021 позивачем подано до суду відповідь на відзив, згідно з якою відповідачем у відзиві на позовну заяву не спростовано аргументів позивача, викладених у позовній заяві. З метою виконання законів України органи місцевого самоврядування в територіальних громадах зобов`язані взяти на себе у повному обсязі відповідні повноваження із захисту прав дітей, представництва їх інтересів. Відсутність у складі виконавчих органів селищної ради служби у справах дітей унеможливлює виконання органами опіки і піклування їх функцій щодо дітей.

Ухвалою суду від 15.06.2021 закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті на 13.07.2021.

У судовому засіданні 13.07.2021закінчено судовий розгляд ухваленням рішення.

Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримала повністю та пояснила суду, що згідно із законодавством безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема, дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Зазначила, що у 2019 році утворилася Рафалівська селищна об`єднана територіальна громада з адміністративним центром у смт.Рафалівка. Проте, повноваження щодо захисту прав дітей, які проживають на території Рафалівської селищної об`єднаної територіальної громади виконує служба у справах дітей Вараської райдержадміністрації.

Штатна чисельність працівників служби у справах дітей складає 4 особи, у Вараському районі проживає 36806 дітей, з них в Рафалівській об`єднаній територіальній громаді – 1519 дітей. При цьому, згідно з вимогами чинного законодавства штатна чисельність працівників служб у справах дітей встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей.

Звернула увагу суду на те, що 26.08.2020 до постанови Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866 внесено зміни, відповідно до яких для здійснення визначених законом повноважень щодо захисту прав дітей селищні ради об`єднаних територіальних громад забезпечують утворення служб у справах дітей. Також об`єднані територіальні громади зобов`язані прийняти від служб у справах дітей райдержадміністрацій особові справи дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, які проживають на території відповідної територіальної громади.

Вказала, що на даний час відповідачем не створено службу у справах дітей.

Просила суд позовні вимоги задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечив проти позовних вимог з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.

Пояснив, що у позовній заяві не наведено жодного факту невиконання та/або недотримання Рафалівською селищною радою визначених законодавством повноважень стосовно дітей, які проживають на території територіальної громади.

Вказав, що ураховуючи положення законодавства Рафалівською селищною радою за посадовою інструкцією покладено обов`язки щодо забезпечення дотримання прав дитини на начальника відділу соціального захисту населення Рафалівської селищної ради. Тобто, у селищній раді є працівник, на якого покладено обов`язки у справах дітей.

Звернув увагу суду на те, що серед повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських (міськрайонного значення) рад відсутні повноваження щодо створення та забезпечення діяльності служби у справах дітей і обов`язково у статусі юридичної особи.

Зауважив, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. У випадках звернення представника органу прокуратури до суду він не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Вказав, що Міністерство соціальної політики та Національна сервісна служба України належать до переліку органів державної влади, які здійснюють захист законних інтересів держави щодо захисту прав дітей і мають право як суб`єкти владних повноважень у виключних випадках, визначених Конституцією та законами України, звертатися до суду з відповідними позовами, як це передбачено ч.4 ст.5 КАС України.

Просив суд у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Заслухавши представників сторін, розглянувши відзив на позовну заяву та відповідь на відзив, дослідивши письмові докази, суд встановив наступні фактичні обставини справи та відповідні їм правовідносини.

У ході вивчення стану дотримання вимог законодавства у сфері охорони дитинства Вараською окружною прокуратурою було направлено, зокрема, до Рафалівської селищної ради запит від 19.03.2021 №52-11вих-21 (а.а.с.18-20) щодо надання інформації про:

- причини невжиття дій щодо утворення в складі виконавчих органів територіальної громади служби у справах дітей;

- кількість дитячого населення (від 0 до 18 років), яке проживає на території населених пунктів, на які розповсюджуються повноваження об`єднаної територіальної громади;

- кількість дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території населених пунктів, на які розповсюджуються повноваження об`єднаної територіальної громади;

- наявність в штаті територіальної громади особи, на яку покладено повноваження із захисту прав дітей.

На виконання вказаного запиту листом 23.03.2021 02-23/543 Рафалівською селищною радою було повідомлено прокурора про те, що кількість дитячого населення, що проживає на території населених пунктів, на які розповсюджуються повноваження територіальної громади, становить 1519, кількість дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, - 6. Повноваження із захисту дітей планується доручити головному спеціалісту відділу освіти, культури, молоді та спорту (а.с.21).

Вараською окружною прокуратурою було направлено до начальника служби у справах дітей Вараської районної державної адміністрації запит від 26.03.2021 №52-52вих-21 (а.а.с.22-23) щодо надання інформації про:

- кількість дітей, які перебувають на первинному обліку у службі у справах дітей Вараської РДА, а саме: дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування (з них сиріт, позбавлених батьківського піклування);

- кількість дітей, які перебувають на первинному обліку в службі у справах дітей Вараської РДА, з них: дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які проживають на території Рафалівської об`єднаної територіальної громади;

- створення служби у справах дітей у Рафалівській ОТГ.

На виконання зазначеного запиту служба у справах дітей Вараської районної державної адміністрації Рівненської області листом від 26.03.2021 №32 (а.с.24) повідомила прокурору наступне:

- на первинному обліку служби у справах дітей Вараської районної державної адміністрації перебуває 45 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, з них: 12 дітей-сиріт та 33 дитини, позбавлені батьківського піклування;

- з території Рафалівської об`єднаної громади походять 6 дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування: 1 дитина-сирота та 5 дітей, позбавлених батьківського піклування;

- розпорядчих документів про створення служби у справах дітей Рафалівської селищної ради до служби у справах дітей Вараської райдержадміністрації не надходило

Надалі Вараською окружною прокуратурою було направлено до Рафалівської селищної ради запит від 29.03.2021 №52-69вих-21 щодо надання інформації про причини невжиття дій, спрямованих на утворення в складі виконавчих органів територіальної громади служби у справах дітей (а.а.с.44-45).

На виконання зазначеного запиту Рафалівська селищна рада листом від 31.03.2021 №02-23/620 повідомила про те, що кількість дитячого населення на території населених пунктів, на які розповсюджуються повноваження територіальної громади, становить 1519, кількість дітей-сиріт, позбавлених батьківського піклування – 6. Виконання обов`язків спеціаліста у справах дітей буде покладено на головного спеціаліста відділу освіти, культури, молоді та спорту Рафалівської селищної ради (а.с.46).

Керівник Вараської окружної прокуратури, вважаючи, що відповідачем порушено інтереси держави в частині захисту прав дітей, звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Статтею 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладено, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.3 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким передбачено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).

Згідно ч.3 ст.23 Закону №1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99, під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого ст.23 Закону №1697-VII.

Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Такі висновки суду узгоджуються з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а.

При вирішенні справи суд бере до уваги, що інтереси держави є оціночним поняттям, а тому прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява №61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява №42454/02, п.35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.4 ч.2 ст.129 Конституції України).

Згідно з ч.3 ст.23 Закону №1697-VII, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ч.4 ст.53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що ст.53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони дитинства шляхом зобов`язання утворити у складі виконавчого органу селищної ради служби у справах дітей, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", у зв`язку з наступним.

У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20.11.1989 (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21.12.1995), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 №789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

Статтею 3 Конвенції про права дитини визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Крім того, відповідно до ст.33 Конвенції про права дитини, держави-учасниці вживають всіх необхідних заходів, включаючи законодавчі, адміністративні та соціальні, а також заходи в галузі освіти, з тим щоб захистити дітей від незаконного зловживання наркотичними засобами та психотропними речовинами, як вони визначені у відповідних міжнародних договорах, та не допускати залучення дітей до протизаконного виробництва таких речовин і торгівлі ними.

Відповідно до ст.1 Закону України "Про охорону дитинства" від 26.04.2001 №2402-III (далі – Закон №2402-III), забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити.

Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.

Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, у тому числі шляхом створення у своїй структурі відповідних органів, які безпосередньо здійснюють вказані повноваження.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі № 822/3692/17, від 15.10.2019 у справі №810/3894/17, від 05.11.2019 у справі №804/4585/18, від 11.08.2020 у справі №810/2903/18.

Враховуючи викладене суд вважає, що у даній справі подання керівником прокуратури адміністративного позову мало на меті захист "інтересів держави".

Щодо наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону №1697-VII, для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, суд зазначає наступне.

Відповідно до ст.7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Статтею 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України

Згідно з ч.2 ст.142 Конституції України, територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об`єднувати на договірних засадах об`єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Статтею 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі – Закон №280/97-ВР) визначено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Відповідно до ст. 40 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи сільських, селищних, міських рад крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Частиною 3 статті 5 Закону №2402-III передбачено, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують, зокрема, проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей.

Згідно зі ст. 8 Закону №2402-III, кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

Частиною 2 статті 6 Закону №2402-III визначено, що держава гарантує дитині право на охорону здоров`я, безоплатну кваліфіковану медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров`я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, раціонального харчування, формуванню навичок здорового способу життя.

Крім того, відповідно до ч.7 ст.4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" від 24.01.1995 № 20/95-ВР (далі – Закон №20/95-ВР), штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Враховуючи наведене, держава здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. Реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади. Кожна дитина, яка мешкає у громаді, має право на захист майнових і немайнових прав, який за законом надає об`єднана територіальна громада як орган опіки та піклування, що має особливі повноваження виконавчих органів влади об`єднаної громади представляти та відстоювати інтереси своїх громадян.

За таких обставин, об`єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов`язків з питань захисту прав дітей як орган опіки та піклування.

При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема, виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Отже, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.

В адміністративному позові прокурор стверджує, що Рафалівська селищна територіальна громада не виконала покладені на неї повноваження щодо утворення у складі виконавчих органів селищної ради служби у справах дітей та порушила таким чином інтереси держави у сфері охорони дитинства.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 15.10.2019 у справі №810/3894/17, особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, безпека, охорона дитинства, оскільки відповідно до ст.3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Діти, як члени громад, мають свої права як особлива група. Право на життя, на освіту, на охорону здоров`я, на розвиток, на правосуддя, на батьківську турботу, на сім`ю, на захист з боку громади й держави тощо.

Суд вважає, що такий підхід відповідає положенням ст.ст.5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Враховуючи викладене, суд зазначає, що звернення прокурора до суду у даній справі спрямоване не на захист інтересів окремо взятої дитини, а має на меті забезпечення належної реалізації органом місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері захисту прав дітей.

Висновки аналогічного характеру викладені в постанові Верховного Суду від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, які в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України враховуються судом при прийнятті даного рішення.

Отже, в даному випадку прокурор звернувся до суду із позовом на захист інтересів держави, яка відповідно до міжнародних норм та національних нормативно-правових актів гарантує, забезпечує та охороняє права і свободи дітей, в тому числі соціально вразливих категорій, а саме: дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах, та у зв`язку із відсутністю органу, який має повноваження щодо звернення із позовом у спірних правовідносинах, набув статусу позивача, обґрунтувавши підстави представництва в суді.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст.23-1 Закону №2402-III, усі дії щодо дитини, яка перебуває у складних життєвих обставинах, спрямовуються на захист прав та інтересів дитини, усунення причин таких обставин і забезпечення безпечних умов її утримання та виховання, надання їй та її батькам комплексу необхідних послуг та соціальної допомоги.

У разі якщо повернення дитини до батьків, інших законних представників є неможливим чи суперечить її інтересам, органи опіки та піклування здійснюють заходи щодо надання дитині статусу дитини-сироти чи дитини, позбавленої батьківського піклування, захисту її житлових та майнових прав, влаштування в одну із форм виховання, яка найбільше відповідає найкращим інтересам дитини.

Порядок діяльності органів опіки та піклування з питань захисту прав дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, визначається Кабінетом Міністрів України.

За приписами ст.25 Закону №2402-III, діти, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, мають право на особливий захист і допомогу з боку держави.

Частиною 1 статті 10 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону (ч.1 ст.16 Закону №280/97-ВР).

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст.11 Закону №280/97-ВР).

Як вже було зазначено судом, пп.3, 4 п."б" ч.1 ст.34 Закону №280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, такі делеговані повноваження: вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування.

Статтею 8 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 №157-VIII визначено, що об`єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків територіальних громад, що об`єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об`єднаною територіальною громадою.

З прийняттям Кабінетом Міністрів України постанов від 15.11.2017 №877, від 11.04.2018 №301 було внесено зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866, згідно з якими сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, зокрема передано об`єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Відповідно до ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.

Отже, створення служби у справах дітей перебуває у виключній компетенції Рафалівської селищної ради.

Вимогами ч.7 ст.4 Закону №20/95-ВР передбачено, що штатна чисельність працівників служб у справах дітей виконавчих органів сільських, селищних рад відповідних територіальних громад встановлюється з розрахунку один працівник служби не більше ніж на одну тисячу дітей, але не менше одного працівника на об`єднану територіальну громаду.

Указом Президента України "Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей" від 30.09.2019 №721/2019 зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

Відповідно до п.3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 №866, органами опіки та піклування є районні, районні у мм.Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчі органи міських, районних у містах, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад (далі - органи опіки та піклування), які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім`ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей, запобігання та протидії домашньому насильству стосовно дітей та за участю дітей.

Під час розгляду справи судом встановлено, що на території Рафалівської селищної ради проживає 1519 дітей, з них: діти-сироти та діти, позбавленні батьківського піклування – 6 (а.с.21).

Оскільки на час розгляду даної справи відповідачем не надано доказів утворення служби у справах дітей, суд дійшов висновку, що останній зобов`язаний створити службу у справах дітей, з урахуванням штатної чисельності, визначеної ч.7 ст.4 Закону №20/95-ВР.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей та наявності підстав для їх задоволення.

Як встановлено ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ст.1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23.02.2006 №3477-IV, суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Згідно зі ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, Європейський суд з прав людини у рішенні від 29.06.2006 у справі "Пантелеєнко проти України" (заява №11901/02) зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31.07.2003 по справі "Доран проти Ірландії" (Doran v. Ireland, заява №50389/99), Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

При чому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Салах Шейх проти Нідерландів" (Salah Sheekh v The Netherlands, заява №1948/04) ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.

При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17.07.2008) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Отже, обраний судом спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та забезпечити реальне відновлення порушеного права.

Враховуючи наведені приписи чинного законодавства та встановлені обставини, суд дійшов висновку про наявність підстав для зобов`язання Рафалівської селищної територіальної громади вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010 (заява №4909/04) суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Частиною 1 та 2 статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Частиною 1 статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідач не обґрунтував обставини, на яких ґрунтуються його заперечення, а позивач довів ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги.

За наведеного у сукупності, позов підлягає до задоволення повністю.

Підстави для розподілу судових витрат відповідно до ст.139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

Позов Керівника Вараської окружної прокуратури в інтересах держави до Рафалівської селищної територіальної громади Рівненської області про визнання протиправною бездіяльності задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Рафалівської селищної територіальної громади Рівненської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Зобов`язати Рафалівську селищну територіальну громаду Рівненської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів Рафалівської селищної ради служби у справах дітей.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справу розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Позивач: Керівник Вараської окружної прокуратури в інтересах держави (мкрн.Вараш, буд.1, м.Вараш, Рівненська область, 34400, ідентифікаційний код юридичної особи 02910077).

Відповідач: Рафалівська селищна територіальна громада Рівненської області (вул.1 Травня, буд.12, смт.Рафалівка, Вараський район, Рівненська область, 53576, ідентифікаційний код юридичної особи 04388127).

Повне рішення складено 23 липня 2021 року.

Суддя О.М. Дудар