Ухвала суду № 98486819, 21.07.2021, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без руху

21 липня 2021 року м. Київ № 320/8429/21

Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши адміністративний позов заступника керівника Броварської окружної прокуратури Київської області Шайтанової М.Г. до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області про зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

до суду звернувся заступник керівника Броварської окружної прокуратури Київської області Шайтанова М.Г (адреса: 07401, Київська обл., м. Бровари, вул. Київська, 137) з позовом до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області (код: 04363886, адреса: 07443, Київська обл., Броварський р-н, смт. Калинівка, вул. Чернігівська, 20) в якому просить суд:

- зобов`язати Калинівську селищну раду розглянути у відповідності до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання щодо зменшення на 50 відсотків розміру плати за харчування у державних і комунальних закладах дошкільної освіти Калинівської селищної ради Броварського району, для батьків у сім`ях яких є троє і більше дітей.

Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Наданий адміністративний позов не відповідає вимогам статей 160-161 Кодексу адміністративного судочинства України з огляду на таке.

Згідно із частиною 1 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Згідно з частиною 6 статті 161 Кодексу адміністративно судочинства України, у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Суд зазначає, що предметом даного адміністративного позову є зобов`язання відповідача розглянути у відповідності до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання щодо зменшення на 50 відсотків розміру плати за харчування у державних і комунальних закладах дошкільної освіти Калинівської селищної ради Броварського району, для батьків у сім`ях яких є троє і більше дітей.

При цьому, заявлені вимоги позивач обґрунтовує тим, що рішенням Калинівської селищної ради від 24.12.2020 №88/3-У111 затверджено "Програму організації харчування учнів та вихованців закладів освіти Калинівської селищної ради на 2021 рік", розділ IV якої, за твердженням позивача, не відповідає вимогам чинного законодавства і не передбачає передбачені законом пільгові умови оплати харчування для окремих категорій сімей з дітьми, яким державою надані додаткові гарантії соціального захисту.

В той же час, на виконання вказаного рішення, Виконавчим комітетом Калинівської селищної ради прийнято рішення від 28.01.2021 №08 "Про організацію харчування учнів та вихованців у закладах освіти Калинівської селищної ради Броварського району Київської області".

Суд звертає увагу, що рішення органів місцевого самоврядування, у тому числі Калинівської селищної ради Броварського району Київської області за загальним правилом є загальнодоступними та публікуються на відповідній веб-сторінці такого суб`єкта в мережі Інетрнет.

Зокрема, рішення Калинівської селищної ради від 24.12.2020 №88/3-У111 та її виконавчого комітету від 28.01.2021 №08 доступні за посиланнями: http://kalynivka.in.ua/articles_info.php?ss=26&art=3944&q=1 та http://kalynivka.in.ua/articles_info.php?ss=2&art=3992&q=1 відповідно.

Разом з цим, до суду позивач звернувся 14.07.2021, про що свідчить інформація щодо відстеження поштового відправлення та яка вказує на пропущення позивачем тримісячного строку звернення до суду з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Позивачем зазначено, що Броварській окружній прокуратурі стало відомо про порушення Калинівською селищною радою вимог законодавства у червні 2021 року та в якості додатків надано копію листа Виконавчого комітету Калинівської селищної ради Броварського району Київської області від 23.06.2021 №1793.

За змістом вказаного листа, на виконання листа Броварської окружної прокуратури Київської області від 09.06.2021 №52-1420 вих-21, структурним підрозділом відповідача повідомлялося про те, що заклади дошкільної освіти Калинівської селищної ради Броварського району Київської області відвідують 39 дітей, які виховуються в багатодітних сім`ях та що жодна з цих багатодітних сімей не отримує допомогу відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям".

Таким чином, за відсутності на те відповідних обґрунтувань у позовній заяві, суд не вбачає наявності підтвердження заявлених позивачем обставин, що про порушення Калинівською селищною радою вимог законодавства Броварській окружній прокуратурі стало відомо саме в червні 2021 року, адже у згаданому листі відсутні будь-які відомості, за якими можна зробити висновок про порушення відповідачем вимог законодавства, зокрема в частині затвердження Програми організації харчування учнів та вихованців закладів освіти Калинівської селищної ради на 2021 рік, яка за твердженням позивача у розділі IV серед іншого не передбачає пільгові умови оплати харчування для окремих категорій сімей з дітьми.

Крім цього матеріали справи не містять інформації про те, коли прокурор почав вивчати стан дотримання вимог законодавства у сфері охорони дітей, у зв`язку з чим прокурор почав вивчати такий стан.

У випадку, якщо до повноважень прокуратури віднесено вивчення та моніторинг такої інформації постійно, слід повідомити суд чому саме у червні 2021 року прокурор розпочав вивчати таку інформацію.

Суд зауважує, що вирішення питання про поновлення строку звернення до суду суд здійснює виключно з ініціативи та у межах наведених доводів заінтересованої особи. Будь-яких пояснень щодо обставин, які об`єктивно заважали позивачеві звернутись до суду у визначений законодавством строк, позовна заява не містить, як і не містять матеріали справи заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду.

Відповідно, позивачеві слід надати пояснення та докази на їх підтвердження, що свідчать про існування обставин, які об`єктивно перешкоджали позивачеві звернутись до суду з адміністративним позовом у строки, визначені статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Також адміністративний позов пред`явлений прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів.

На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у тому, що на підставі розділу IV Програми, затвердженої рішенням Калинівської селищної ради від 24.12.2020 №88/3-У111, незаконно стягуються з громадян плата за харчування дітей у державних і комунальних закладах дошкільної освіти на території Калинівської об`єднаної територіальної громади, чим порушуються гарантовані державою соціальні гарантії для соціально незахищених верств населення, а відтак не забезпечується належним чином реалізація державної політики в галузі освіти та соціального захисту.

При цьому, як вбачається із розділу IV Програми, батьки, у сім`ях де є троє і більше дітей виховується у дошкільній ланці, сплачують за харчування у розмірі, що становить 25 % від вартості харчування на день.

Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02.06.2016 № 1401-VIII, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

Буквальний аналіз зазначеної норми дає підстави для висновку про те, що прокурор має право звертатись до суду з позовом лише у визначених законом випадках.

Що таке “виключні випадки, дає розуміння стаття 23 Закону України “Про прокуратуру”, яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави.

Так, відповідно до частини третьої статті 23 Закону України “Про прокуратуру”, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України “Про прокуратуру”, наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

З вищезазначеного також слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті – спонукати до виконання у разі неналежного здійснення таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, із вищевикладеного слідує, що для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави, існує дві умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Так, зазначаючи про відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовами про внесення змін до актів органів місцевого самоврядування у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на освіту та харчування, із посиланням на положення Закону України "Про прокуратуру" та зокрема частину 2 статті 3 Конвенції про права дитини від 20.11.1989, ратифікованою Україною 27.02.1991 позивач обґрунтовує своє звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 N 1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави" та якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Тобто прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Як вже зазначалось вище, за доводами позивача затвердженою відповідачем Програмою не забезпечується належним чином реалізація державної політики в галузі освіти та соціального захисту, а саме через те, що така Програма не передбачає пільгові умови оплати харчування для окремих категорій сімей з дітьми, яким державою надані додаткові гарантії соціального захисту саме у розмірі 50%. Відповідно, за відсутності органу який повинен здійснювати захист інтересів держави в суді в такій категорії спорів, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом на підставі частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Суд зазначає, що відповідно до частини 5 статті 35 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 №2628-III батьки або особи, які їх замінюють, вносять плату за харчування дітей у державному та комунальному закладі дошкільної освіти у розмірах, визначених органами місцевого самоврядування або відповідними органами управління. Пільгові умови оплати харчування дітей у закладах дошкільної освіти для багатодітних та малозабезпечених сімей та інших категорій, які потребують соціальної підтримки, надаються за рішенням органу місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету. Від плати за харчування дитини звільняються батьки або особи, які їх замінюють, у сім`ях, у яких сукупний дохід на кожного члена сім`ї за попередній квартал не перевищував рівня забезпечення прожиткового мінімуму (гарантованого мінімуму), який щороку встановлюється законом про Державний бюджет України для визначення права на звільнення від плати за харчування дитини у державних і комунальних закладах дошкільної освіти. За харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, плата не справляється.

В статті 36 Закону Україну "Про дошкільну освіту" від 11.07.2001 №2628-III закріплені права та обов`язки батьків або осіб, які їх замінюють. Так, частиною першою даної статті передбачено, що батьки або особи, які їх замінюють, мають право захищати законні інтереси своїх дітей у відповідних державних органах і суді.

Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до листа Виконавчого комітету Калинівської селищної ради Броварського району Київської області від 23.06.2021 №1793, заклади дошкільної освіти Калинівської селищної ради Броварського району Київської області відвідують 39 дітей, які виховуються в багатодітних сім`ях.

Отже, у даному випадку, батьки таких дітей або особи, які їх замінюють наділені правом звернення до суду з метою захисту законних інтересів своїх дітей, а тому суд вважає, що позивачу слід надати обґрунтовані пояснення на підтвердження повноважень щодо звернення до суду з даним адміністративним позовом в інтересах держави.

Згідно з частинами 1, 2 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Недоліки позовної заяви мають бути усунені протягом п`яти днів з дня вручення копії цієї ухвали шляхом подання до суду:

- уточненої позовної заяви із зазначенням:

1) пояснень та доказів на їх підтвердження щодо підстав та дати коли прокурор почав вивчати стан дотримання вимог законодавства у сфері охорони дітей;

2) пояснень та доказів на їх підтвердження щодо відсутності у прокуратури об`єктивної можливості дізнатися про порушення прав та інтересів держави у спірних правовідносинах у період, що передував фактичному зверненню до суду.

У випадку, якщо позов поданий за межами процесуальних строків, – заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із зазначенням обставин, що об`єктивно перешкоджали звернутись до суду;

3) пояснень та доказів на їх підтвердження з приводу того, що прокурор звертався до відповідача задля усунення, на його думку, порушень приписів чинного законодавства та отримав від останнього відмову або вчиняв бездіяльність, як то передбачено положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру";

4) письмових пояснень та доказів на їх підтвердження щодо неможливості звернення до суду самостійно батьками, сім`ї яких становлять троє і більше дітей.

Керуючись ст.ст. 121, 122 160, 161, 169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву заступника керівника Броварської окружної прокуратури Київської області Шайтанової М.Г. до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області про зобов`язання вчинити певні дії, - залишити без руху.

Встановити позивачеві п`ятиденний строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання копії даної ухвали у спосіб, визначений даною ухвалою.

Роз`яснити позивачеві, що якщо недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, не будуть усунуті у встановлений судом строк, позовна заява буде повернута відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

Копію ухвали надіслати позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не підлягає оскарженню. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Суддя Панченко Н.Д.