Рішення № 98302983, 12.07.2021, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 липня 2021 року справа №380/7927/21

зал судових засідань №10

Львівський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Лунь З.І.,

секретар судового засідання Демчина В.Ю.,

за участю:

представників позивача Нездійминоги А.Ю., Залуцького І.М.

представників відповідача Назарко В.Г., Надраги С.Є., Яворської О.Б.

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними та скасування вимог.

В С Т А Н О В И В:

Сихівська районна адміністрація Львівської міської ради (місце проживання: 79012, м.Львів, проспект Червоної Калини, 66, код ЄДРПОУ 25258931) звернулася до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 79000, м.Львів, вул.Костюшка, 8, код ЄДРПОУ 40479801), в якому просить суд:

-визнати протиправними та скасувати вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» від 12.05.2021№131308-13/3298-2021, яка містить у собі зобов`язання до вчинення дій:

щодо забезпечення відшкодування завищення вартості послуг з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району міста Львова відповідно до норм ст.ст. 216-229 Господарського кодексу від 16.01.2003 №436-IV та ст.ст. 610-625 Цивільного кодексу;

щодо недопущення порушень вимог частини 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493 при нарахуванні і виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам районної адміністрації у розмірі середньомісячної заробітної плати.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що в цілому оскаржувана вимога є незаконною, бо відповідач зобов`язаний навести опис порушення законодавства у тій чи іншій сфері, виявленого за результатами ревізії, із обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб, однак цього відповідачем не було вчинено.

Щодо забезпечення відшкодування завищення вартості послуг з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району міста Львова відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу та статей 610-625 Цивільного кодексу, то позивач зазначив, що у зв`язку із змінами погодних умов (через їх непередбачуваність, неможливість встановити погодних умов на час укладення договорів), коригувалися обсяги закупівлі послуг з механізованого прибирання території Сихівського району відповідно до фактичних погодних умов, які склалися у відповідний період надання таких послуг, внаслідок чого загальний обсяг закупівлі зменшено (досягнуто економії) на суму 1609,0 тис. гривень. Позивач вважає, що жодним нормативним документом не передбачено погодження змін до Планового кошторису, який є невід`ємним додатком до договору, окрім як внесення змін до самого договору.

Також позивач вважає, що оскаржувана вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Відповідач не конкретизував яких саме заходів має вжити об`єкт контролю, не визначив спосіб усунення виявлених під час ревізії порушень, що свідчить про її нечіткість та невизначеність.

Щодо оскаржуваної вимоги в частині недопущення порушень вимог частини 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493 при нарахуванні і виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам районної адміністрації у розмірі середньомісячної заробітної плати, позивач вважає, що матеріальна допомога на оздоровлення у розмірі посадового окладу є гарантованою виплатою при наданні щорічної відпустки посадовим особам органів місцевого самоврядування, однак за наявності коштів, відповідно до наданого Кабінетом Міністрів України права, керівник може прийняти рішення про виплату такої допомоги у розмірі середньомісячної зарплати, що і було зроблено відповідачем. Тому, на думку позивача ним не було вчинено порушення означеного Закону.

Ухвалою суду від 21.05.2021 відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду в порядку загального позовного провадження.

07.06.2021 на заперечення позовних вимог від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому просить суд відмовити в задоволенні позовних вимог. Свої заперечення обґрунтовує тим, що чинним законодавством не визначено конкретних вимог до порядку (змісту) та форми написання вимоги Держаудитслужби як документу (рішення). Вважає, що вимога Держаудитслужби складається у довільній формі із урахуванням детально описаних та зафіксованих в акті ревізії її результатів (порушень законодавства). При цьому, Держаудитслужба не зобов`язана вказувати об`єкту контролю шляхи та способи усунення порушень законодавства. Жодним нормативно-правовим чи будь-яким іншим актом не регламентовано зазначати у вимогах норми закону (підзаконного акту), яким передбачено відновлення порушених вимог законодавства та спосіб такого усунення.

Щодо оскаржуваної вимоги в частині забезпечення відшкодування завищення вартості послуг з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району міста Львова відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу від 16.01.2003 №436-IV та статей 610-625 Цивільного кодексу, то відповідач вважає правомірним зазначення у вимозі Західного офісу в розрізі виявленого порушення законодавства інформації про наявність збитків, спричинених цим порушенням, однак вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Збитки, виявлені під час проведення ревізії, усуваються шляхом їх стягнення в судовому порядку за позовом об`єкта контролю чи Держаудитслужби в порядку цивільного чи господарського законодавства.

Відповідач зазначає, що порушення, які спричинили завдання матеріальної шкоди (збитків) Сихівській районній адміністрації, зважаючи на відсутність їх добровільного відшкодування, слід усувати та відшкодовувати шляхом примусового стягнення у судовому порядку з особи, яка їх заподіяла (що і є механізмом (дією, діями), які мав би вчинити позивач у разі добровільного виконання вимоги), тому правильність обчислення і наявність таких збитків має перевірятися судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом, який розглядає адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Щодо оскаржуваної вимоги в частині недопущення порушень вимог частини 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493 при нарахуванні і виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам районної адміністрації у розмірі середньомісячної заробітної плати, відповідач вважає, що покликання позивача на підзаконні нормативно-правові акти є безпідставним, оскільки Закон має вище юридичну силу, нормою означеного закону чітко передбачено критерій нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення саме у розмірі посадового окладу. Також відповідач вважає, що не вправі вказувати керівнику установи спосіб та порядок усунення виявленого порушення.

У судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали, надали пояснення, аналогічні тим, що викладені у позовній заяві, просили суд позов задовольнити повністю.

Представники відповідача проти позову заперечили з підстав, що викладені у відзиві, просили у позові відмовити.

Суд встановив таке.

Західним офісом Держаудитслужби була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради за період з 01.01.2017 до 31.12.2020.

За результатами контрольного заходу складено акт ревізії від 02.04.2021 №131308-23/9 та вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» від 12.05.2021 №131308-13/3298-2021.

У вимозі вказано, що Західний офіс Держаудитслужби вимагає усунути виявлені порушення законодавства, що встановлені ревізією, а саме: 1. Сихівською районною адміністрацією оплачено ТзОВ « АПП Львівське» послуги з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району м.Львова понад обсяги визначені плановим кошторисом на загальну кількість 8622,5 маш/год вартістю 2369296,73 грн. з ПДВ, в тому числі по піскорозкидувачу МАЗ – 1500737,76 грн. (5496 маш/год*273,06 грн.), підмітальному трактору МТЗ-82 - 574 056,20 грн. (2102 маш/год*273,1грн) та навантажувачу Zeppelin - 294 502,77 грн (1024,5 маш/год*287,46 грн.), що не відповідає п. 1.2 Договору №4-ВТ/20 від 04.02.2020, ст. 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-1V та завдано матеріальної шкоди (збитків) Сихівській районній адміністрації на вказану суму.

З метою усунення даного порушення пред`явлена вимога: «вжити заходів для забезпечення відшкодування на користь районної адміністрації шкоди (збитків), заподіяної внаслідок завищення вартості послуги з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району м.Львова, відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу від 16.01.2003 №436-IV та статей 610-625 Цивільного кодексу».

2. Ревізією встановлено, що в порушення вимог ч. 5 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 року №2493-ІІІ (далі - Закон №2493) нарахування і виплата матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам районної адміністрації у 2017-2020 роках проводилась в розмірі середньомісячної заробітної плати. Внаслідок допущеного порушення за ревізійний період у завищеному розмірі нараховано та виплачено матеріальної допомоги на оздоровлення із врахуванням проведених нарахувань в сумі 1 886 379,93 гривень.

Для його усунення пред`явлено вимогу: «З метою недопущення аналогічних порушень в подальшому, вимагаємо при нарахуванні заробітної плати посадовим особам місцевого самоврядування дотримуватися вимог Закону №2493».

Позивач не погоджується із зазначеною вимогою, тому звернувся до суду про її скасування у відповідній частині.

При ухваленні рішення суд виходить з такого.

Частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-XII (надалі - Закон №2939-XII) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (надалі - Порядок).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Щодо вимоги щодо забезпечення відшкодування завищення вартості послуг з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району міста Львова відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу від 16.01.2003 №436-IV та статей 610-625 Цивільного кодексу, то суд зазначає таке.

Ревізією встановлено таке.

Між Сихівською районною адміністрацією та ТзОВ «Агропромислове підприємство «Львівське» у 2020 році укладено договір про закупівлю послуг №4-ВТ/20 від 04.02.2020 (далі - Договір №4-ВТ/20).

Відповідно до п.1.1 Договору Виконавець зобов`язується надати Замовнику послуги, зазначені в п. 1.2 даного договору, в строки, на умовах та порядку, передбаченому цим договором, а Замовник - прийняти та оплатити такі послуги. Згідно з п. 1.2 Договору №4-ВТ/20 найменування послуги Лот №1 «Послуги з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району м. Львова». Кількість послуг, яка надається за цим договором, згідно з Плановим кошторисом, який є додатком до даного договору.

Відповідно до п. 3.1 цього договору його ціна становить 5 992 727,00 грн., в т.ч. ПДВ. Ціна цього договору може бути зменшена за взаємною згодою сторін та у випадках, передбачених ч.4 ст.36 Закону України «Про публічні закупівлі»(п. 3.2 договору).

Строк надання послуг: до 31.12.2020 року.

Згідно з п. 5.7 договору строки надання послуг за цим договором, а також їх окремих обсягів, визначаються Графіком надання послуг, який оформляється у вигляді додатку і є невід`ємною частиною цього договору. У межах строків надання послуг, зазначених у графіку, послуги виконуються на загальних умовах.

При виникненні необхідності внесення зміни до раніше узгоджених сторонами строків надання послуг і досягнення ними згоди щодо такої зміни, сторонами укладається додаткова угода до цього договору, якою затверджуються зміни до графіку або нова редакція графіка або додатковий графік надання послуг.(п.5.9 договору)

Згідно з графіком надання послуг, який є Додатком №2 до цього договору, початок виконання робіт з моменту укладання договору, завершення виконання робіт-31 грудня 2020 року, звітний документ-акти наданих послуг.

Як видно з Акта ревізії, додаткова угода до цього договору, якою затверджуються зміни до графіку або нова редакція графіка або додатковий графік надання послуг до ревізії та в ході зустрічної звірки ТзОВ «АПП Львівське» не надано. Також зазначені документи у 2020 році відсутні на офіційному веб-порталі «prozorro.gov.ua».

Зустрічною звіркою ТзОВ «АПП Львівське» підтверджено, що згідно з Плановим кошторисом на закупівлю послуг по Договору №4-ВТ/20 передбачено закупівлю послуг з чергування 4 одиниць піскорозкидувачів МАЗ в кількості 2197 маш/год на суму 785 647,20 грн. та роботу зазначених машин згідно із замовленнями на суму 2 221 324,32 гривень.

Плановим кошторисом передбачено закупівлю чергування 3 одиниць підмітальних тракторів МТЗ-82 в кількості 1207 маш/год на суму 431 623,20 грн. та роботу зазначених машин згідно із замовленнями на суму 934 325,30 грн., чергування 1 одиниці підмітальних тракторів ХТЗ, Т-150 в кількості 1207 маш/год на суму 433 071,60 грн. та роботу зазначених машин згідно із замовленнями на суму 289 818,00 грн., а також закупівлю чергування 1 одиниці екскаватора в кількості 1365 маш/год на суму 513 513,00 грн., а також його роботу згідно із замовленням на суму 383 404,38 грн.

Таким чином загальна вартість послуг згідно із Плановим кошторисом становить 5 992 727,00 грн., що відповідає п. 3.1 Договору №4-ВТ/20.

Водночас у Плановому кошторисі до Договору №ВТ/20 на суму 5992,7 тис. грн.., по чергуванню спецтехніки чітко визначено кількість годин чергування та їх вартість, в той час як по роботі встановлено лише вартість, а в графі кількість визначено «згідно замовлень».

Зустрічною звіркою підтверджено, що на підставі додаткових угод сторони погодили зменшення вартості договору до 4 383 727,19 грн.

Відповідно до ч.1 ст. 626 Цивільного кодексу України, договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків. Відповідно до ч. 1 ст. 626 Цивільного кодексу України, договір є обов`язковим для виконання сторонами.

Згідно з ч.1 ст.181 Господарського кодексу України господарський договір за загальним правилом викладається у формі єдиного документа, підписаного сторонами. Відтак, договір та додатки до нього с єдиним документом.

Обсяг закупівель належить до істотних умов договору, відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів (ст.638 ЦК України та ст.180 ГК України).

Наявність Планового кошторису до договору передбачено «Технічним завданням до тендерної документації» Замовника.

Ревізією встановлено, що згідно з актами наданих послуг з механізованого прибирання по договору №4-ВТ/20 в період лютого - грудня 2020 року ТзОВ «АПП Львівське» виставлено до оплати 317,5 маш/год роботи автотранспорту та спецтехніки на суму 535 536,60 грн. з ПДВ та 13863,5 годин чергування, на суму 3 848 189,88 грн. з ПДВ.

Під час зустрічної звірки проведено звіряння кількості маш/год роботи і маш/год чергування автотранспорту та спецтехніки передбачених Плановим кошторисом до договору №4-ВТ/20 із фактично виставлених підприємством до оплати Сихівській районній адміністрації.

За результатами звіряння обсягів чергування передбачених Плановим кошторисом із фактично виставленої до оплати зустрічною звіркою встановлено, що згідно з Плановим кошторисом перебачено чергування 4 одиниць піскорозкидувачів МАЗ в кількості 2197 маш/год, в той же час до оплати Сихівській РА виставлено чергування автомобілів МАЗ в кількості 7693 маш/год, що на 5496 маш/год більше, ніж передбачено Плановим кошторисом.

Згідно з Плановим кошторисом передбачено закупівлю чергування 3 одиниць підмітальних тракторів МТЗ-82 в кількості 1207 маш/год, Сихівській РА до оплати виставлено чергування вказаної техніки в кількості 3309 маш/год, що на 2102 маш/год більше, ніж передбачено Плановим кошторисом.

Крім того, Плановим кошторисом передбачено закупівлю чергування 1 одиниці навантажувача Zepepelin ZM-13 в кількості 1365 маш/год, поряд з тим Сихівській РА виставлено чергування вказаної техніки в кількості 2389,5 маш/год, що на 1024,5 маш/год більше ніж передбачено Плановим кошторисом.

Ревізією зроблено висновок, що ТзОВ «АПП Львівське» виставлено до оплати Сихівській РА послуг з чергування понад обсяги визначені Плановим кошторисом на загальну кількість 8622,5 маш/год загальною вартістю 2 369 296,73 грн. з ПДВ, в тому числі по піскорозкидувачу МАЗ - 1 500 737,76 грн. (5496 маш/год*273,06 гри), підмітальному трактору МТЗ-82 - 574 056,2 грн. (2102 маш/год*273,1 грн.) та навантажувачу Zeppelin-12 294 502,77 грн. (1024,5 маш/год*287,46 грн), що не відповідає п. 1.2 Договору №4-ВТ/20 та ст. 629 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-1V.

Під час зустрічної звірки встановлено, що ТзОВ «АПП Львівське» не розраховано фактичну суму витрат підприємства по заробітній платі працівників, списання ПММ, та інші витрат з послуг механізованого санітарного прибирання території по договірних зобов`язаннях з Сихівською райадміністрацісю.

Додатковою угодою до договору №4-ВТ/20 від 04.02.2020 від 30.12.2020 визначено: п.1. Керуючись Законом України «Про публічні закупівлі» строки дії договору №4-ВТ/20 від 04.02.2020 продовжується на термін, достатній для проведення процедури закупівлі в 2021 році, на підставі чого сторони погодили продовжити строки дії договору та надання послуг до 30.06.2021 року.

Сума коштів для надання додаткового обсягу послуг буде визначена у додатковій угоді відповідно до бюджетних призначень, передбачених у кошторисі районної адміністрації на відповідний бюджетний період, але не більше 20% суми, визначеної у договорі, укладеному у 2020 році (п.2). Дана додаткова угода опублікована на офіційному веп-порталі «prozorro.gov.ua» - 30.12.2020 року.

Додатковою угодою до договору №4-ВТ/20 від 04.02.2020 без зазначення дати і року визначено: п.1. Загальна вартість надання додаткового обсягу послуг становить 876 700 грн. з ПДВ, що не перевищує 20% загальної вартості основного договору. Згідно з ст.48 Бюджетного кодексу України бюджетні зобов`язання по договору виникають в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисом. Дана додаткова угода опублікована на офіційному веп-порталі «prozorro.gov.ua» - 16.01.2021 року.

Надання додаткового обсягу послуг, що не перевищує 20% загальної вартості основного договору, до проведення тендеру про закупівлю послуг на 2021 рік передбачено ч.6 ст.41 Закону України «Про публічні закупівлі».

Ревізією встановлено, що вартість послуг наданих на підставі договору №4-ВТ/20 від 04.02.2020 у січні 2021 року склала 876258,86 грн., які оплачено замовником в повному обсязі.

Починаючи з лютого 2021 року послуги з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району м. Львова надаються ТОВ «РОДЕР ПЛЮС» на підставі договору про закупівлю послуг №1-ВТ/21 від 01.02.2021 року, укладеного з Сихівською РА за результатами проведеної відповідної процедури закупівлі.

Зокрема, згідно з графіком надання послуг, який є Додатком №2 до цього договору, початок виконання робіт з моменту укладання договору, завершення виконання робіт - 31 грудня 2021 року, звітний документ-акти наданих послуг.

Отже, нова редакція Планового кошторису передбачена додатковою угодою від 12.04.2021 до договору №4-ВТ/20 від 04.02.2020 узгоджена Сторонами після факту надання та оплати таких послуг в період дії договору про закупівлю послуг №1-ВТ/21 від 01.02.2021 року, укладеного з переможцем торгів - ТОВ «РОДЕР ПЛЮС».

Аналізуючи чинне законодавство у сфері здійснення державного фінансового контролю суд вважає, що органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Зі змісту оскаржуваних вимог, в частині щодо забезпечення відшкодування завищення вартості послуг з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району міста Львова відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу від 16.01.2003 №436-IV та статей 610-625 Цивільного кодексу, видно, що в них викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення позивачем вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків та визначено розмір цих збитків.

Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Сихівською РА для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Верховний Суд у постанові від 02.07.2020 року у справі № 826/1508/17 звернув увагу на те, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.

Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Аналогічна позиція викладена у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 28.04.2020 у справі № 826/8741/16.

Звертаючись до суду з позовом, Сихівська РА ЛМР фактично не погодилася з висновками акта ревізії щодо допущених нею порушень та, як наслідок, з вимогою про відшкодування шкоди.

Водночас, шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Західним офісом Держаудитслужби, може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16.

Натомість, у справі, яка розглядається, Західний офіс Держаудитслужби пред`явив вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки позивача, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Водночас дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2019 року у справі № 820/339/17, від 11.02.2020 у справі № 804/2282/16.

Враховуючи викладене, дійшов висновку, що оскаржувана вимога, оскільки вона не містить імперативного характеру, то і не створює правових наслідків для позивача.

Висновки аналогічного змісту були викладені Верховним Судом у постанові від 20.02.2020 року у справі №826/7733/16 , від 30.07.2020 року у справі №817/663/18.

Зі змісту оскаржуваної вимоги видно, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк шкоди, виявленої останнім.

Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи. За невиконання такої вимоги не може наступати і відповідальність, зокрема і та, про яку зазначено в оскаржуваній вимозі.

Враховуючи наведене вище, суд дійшов висновку про те, що звернення Сихівської районної адміністрації ЛМР з позовом про оскарження вимоги «Щодо усунення порушень законодавства» від 12.05.2021№131308-13/3298-2021, яка містить у собі зобов`язання до вчинення дій щодо забезпечення відшкодування завищення вартості послуг з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району міста Львова відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу від 16.01.2003 №436-IV та статей 610-625 Цивільного кодексу, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню у вказаній частині.

Щодо оскарження вимоги в частині щодо недопущення порушень вимог частини 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493 при нарахуванні і виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам районної адміністрації у розмірі середньомісячної заробітної плати, то суд зазначає таке.

Ревізією встановлено, що в порушення вимог ч. 5 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 року №2493-ІІІ нарахування і виплата матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам районної адміністрації у 2017-2020 роках проводилась в розмірі середньомісячної заробітної плати. Внаслідок допущеного порушення за ревізійний період у завищеному розмірі нараховано та виплачено матеріальну допомогу на оздоровлення із урахуванням проведених нарахувань на суму 1 886 379,93 гривень.

Частинами 3-4 ст. 21 Закону України від 07.06.2001 «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон №2493) передбачено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України. Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.

Відповідно до ч. 5 ст. 21 Закону №2493 посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка тривалістю 30 календарних днів, якщо законами України не передбачено тривалішої відпустки, з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.

Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 №268 «Про впорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» зі змінами та доповненнями (далі- Постанова №268) умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених цією постановою, і схем посадових окладів згідно з додатками 48-54 і 57. Згідно з пунктом 2 Постанови №268 надано право керівникам органів, зазначених у пункті 1 Постанови №268, у межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).

Таким чином, Постановою № 268 визначено право, а не обов`язок керівників надавати працівникам матеріальну допомогу на оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника.

Суд наголошує, що Постанова № 268 регулює умови оплати праці не тільки працівників органів місцевого самоврядування, а й працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, Законами про які («Про державну службу», «Про прокуратуру», тощо) передбачена виплата матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати.

Водночас ч.5 статті 21 Закону №2493 передбачено, що посадовим особам місцевого самоврядування надається щорічна відпустка з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу.

Зазначене не суперечить нормам Постанови № 268, оскільки не перевищує середньомісячної заробітної плати, водночас норма Постанови №268 про виплату допомоги у розмірі ссрсньомісячного заробітку суперечить нормі ч.5 ст.21 Закону №2493.

Отже, з урахуванням того, що закон має вище юридичну силу, підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі закону та повинні відповідати йому, суд застосовує норму ч.5 ст.21 Закону №2493.

Таким чином, позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування оскаржуваної вимоги щодо виплати матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати як порушення ч. 5 ст. 21 Закону України №2493, яке призвело до завищення видатків на оплату праці з нарахуваннями на загальну суму 1886379,93 грн. є необґрунтовані і задоволенню не підлягають.

Згідно із ч.2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Таким чином, застосовуючи визначені ч.2 ст.19 Конституції України та ч.2 ст.2 КАС України критерії правомірності рішень суб`єкта владних повноважень, суд вважає, що відповідач діяв правомірно, прийнявши обґрунтовану, з урахуванням усіх обставин, вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» від 12.05.2021№131308-13/3298-2021, яка містить у собі зобов`язання до вчинення дій: щодо забезпечення відшкодування завищення вартості послуг з механізованого зимового прибирання вулично-шляхової мережі на території Сихівського району міста Львова відповідно до норм ст.ст. 216-229 Господарського кодексу від 16.01.2003 №436-IV та ст.ст. 610-625 Цивільного кодексу; щодо недопущення порушень вимог частини 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493 при нарахуванні і виплаті матеріальної допомоги на оздоровлення посадовим особам районної адміністрації у розмірі середньомісячної заробітної плати.

З урахуванням викладеного, суд дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позову повністю.

Згідно з вимогами частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Закону.

Відповідно до вимог частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач як суб`єкт владних повноважень покладений на нього обов`язок доказування виконав.

Відповідно до ст.139 КАС України судові витрати не розподіляються.

Керуючись ст.ст. 242-246, 250, 255 КАС України, суд

в и р і ш и в :

у задоволенні адміністративного позову Сихівської районної адміністрації Львівської міської ради (місце проживання: 79012, м.Львів, проспект Червоної Калини, 66, код ЄДРПОУ 25258931) до Західного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 79000, м.Львів, вул.Костюшка, 8, код ЄДРПОУ 40479801)про визнання протиправними та скасування вимог - відмовити повністю.

Судові витрати не розподіляються.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду із врахуванням п.п 15.5 п.5 розділу VII Перехідних положень КАС України протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Повне рішення складено 14.07.2021.

Суддя Лунь З.І.