Рішення № 98117319, 23.06.2021, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 червня 2021 року Чернігів Справа № 620/4704/21

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Ткаченко О.Є.,

за участю секретаря Мазко Ю.С.,

представника позивача Папко Г.В.,

представника відповідача Мурзенок К.В.,

розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом Чернігівської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

Чернігівська обласна державна адміністрація звернулась до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради (відповідач-1), Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (відповідач-2) про визнання незаконним та скасування рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, яке оформлено протоколом №11 від 28.04.2021.

Позовну заяву обґрунтовує тим, що постановою Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 № 1236 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальний протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території Україні гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS СоV-2» (п. 1) на території України установлено карантин з метою запобіганні поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19 спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), з 19.12.2020 до 30.06.2021 (далі - Постанова № 1236). Пунктом 2 Постанови №1236 визначено, що залежно від епідемічної ситуації на території України в цілому або на території областей встановлюється «зелений», «жовтий», «помаранчевий» або «червоний» рівень епідемічної небезпеки поширення COVID - 19. «Червоний» рівень епідемічної небезпеки встановлюється рішенням Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (п. 3-4 Постанови № 1236).

Рішенням Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, оформленим протоколом №15 від 27.03.2021) (далі - Рішення № 15) (зареєстровано в облдержадміністрації за № 01-01-26/3657 від 29.03.2021), на території Чернігівської області з 00 год. 00 хв. 29.03.2021 року встановлено «червоний» рівень епідемічної небезпеки поширення гостро респіраторної хвороби COVID-19 та застосовано на території Чернігівської області обмежувальні протиепідемічні заходи, передбачені для червоного рівня епідемічної небезпеки.

Проте, Міською комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій «зважаючи на позитивну динаміку, що проявилась у зменшенні кількості людей, які захворіли на коронавірусну інфекцію в м. Чернігові, чисельні звернення приватних підприємців» було прийнято рішення, яке оформлено протоколом №11 від 28.04.2021 року, яким «додатково до заходів дозволених при «червоному» рівні епідемічної небезпеки, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2021 року №104 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» дозволено: 1) прийом відвідувачів суб`єктами господарювання, які проводять діяльність у сфері торговельного обслуговування населення, що працюють на відкритому повітрі, крім торговельно-розважальних центрів та розважальних закладів, з дотриманням санітарних та протиепідемічних заходів - з 29 квітня 2021 року; 2) роботу суб`єктів господарювання з надання послуг громадського харчування (ресторанів, кафе, барів, їдалень, кафетеріїв, буфетів тощо) на відкритих (літніх) майданчиках з дотриманням відповідних санітарних і протиепідемічних заходів, а саме: розміщення відвідувачів у відкритих (літніх) майданчиках на відстані не меншій, ніж 2 метри за сусідніми столиками та більш як чотири особи за одним столом (без урахування дітей віком до 18 років), за умови, що відвідувачі заходять до закладу і пересуваються по ньому з вдягненими засобами індивідуального захисту, зокрема респіраторами або захисними масками, що закривають ніс та рот, у тому числі виготовленими самостійно (крім часу сидіння за столом для приймання їжі та/або напоїв) - з 29 квітня 2021 року; 3) відвідування закладів освіти незалежно від форми власності її здобувачами, в тому числі спеціальних закладів освіти (навчально- реабілітаційних центрів), закладів дошкільної освіти та закладів загальної середньої освіти учнями 1-4 класів - з 5 травня 2021 року; 4) відвідування закладів спеціальної позашкільної освіти спортивного спрямування - з 29 квітня 2021 року; 5) проведення спортивно-масових заходів включених до календарного плану спортивно-масових заходів з видів спорту м. Чернігова на відкритому повітрі без глядачів — з 5 травня 2021 року; 6) відвідування спортивних залів спортсменами збірних команд міста т області, які здійснюють підготовку до офіційних спортивних змагань включених до Єдиного календарного плану фізкультурно-оздоровчих та спортивних заходів України - з 29 квітня 2021 року». Враховуючи викладене дане рішення № 11 є незаконним та таким, що підлягає скасуванню.

Ухвалою судді від 07.05.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

11.05.2021 ухвалою судді ухвалено провести розгляд справи за правилами загального позовного провадження з призначенням підготовчого засідання.

Відповідач-1 у відзиві зазначив, що оскаржуване рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, яке оформлено протоколом №11 від 28.04.2021 має нормативний характер, оскільки воно за своїм змістом має локальний характер (його дія поширюється на територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці міста Чернігова), розраховане на широке коло осіб (є обов`язковим для виконання органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, розташованими на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці) та встановлює/змінює/припиняє відповідні норми права (так, зазначене рішення за своїм змістом встановлювало додаткові заходи до тих, які дозволено при «червоному» рівні епідемічної небезпеки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2021 №104 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України», постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 №1236 «Про встановлення карантине та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19 спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2»).

Рішенням позачергового засідання Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 05.05.2021 (протокол №27) з 00 год. 00 хв. 06.05.2021 на території Чернігівської області було скасовано «червоний» рівень епідемічної небезпеки поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19 спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2. Відповідно до зазначеного рішення 05.05.2021 на засіданні міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій прийнято нове рішення (протокол №13), яким відповідно до зміни рівня епідемічної небезпеки поширення гострої респіраторної хвороби COVІD-19 спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2: було прийнято рішення про вжиття заходів щодо застосування з 00 год. 00 хв. 06.05.2021 на території м. Чернігова обмежувальних протиепідемічних заходів передбачених пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 №1236 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19 спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» для «жовтого» рівня епідемічної небезпеки: було скасовано п.п.1-7 рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 28.04.2021 (протокол №11) встановлені для «червоного» рівня епідемічної небезпеки.

Таким чином, і оскаржуване рішення міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 28.04.2021 (протокол №1) і рішення від 05.05.2021 (протокол №13) за своїм змістом є актами нормативного характеру, які мають однакову юридичну силу і регулюють одну і ту саму сферу суспільних відносин. Враховуючи вищевикладене є підстави вважати, що з прийняттям міською комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій наступного у часі однопредметного рішення (протокол №13 від 05.05.2021), яке до того ж містить пряме застереження щодо часткового скасування попереднього (оскаржуваного) рішення, оскаржуване рішення є скасованим (рішення Конституційного Суду України від 03.10.1997 №18/183-97).

Відповідач-2 правом на подання відзиву не скористався.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

У Конституції України згідно частини 1 статті 119 до ключових повноважень місцевих державних адміністрацій віднесено: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян. Це досить широкі поняття, які на практиці можуть реалізовуватись відповідно до правил, визначених іншим законодавством. Найбільш важливим законом тут, звичайно, є Закон «Про місцеві державні адміністрації», зокрема частина 1 статті 28 цього закону встановлює: «Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право:

1) проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону;

5) звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.»

Відповідно до стаття 16 цього Закону місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за:

- збереженням і раціональним використанням державного майна;

- станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов`язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;

- використанням та охороною лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

- охороною пам`яток історії та культури, збереженням житлового фонду;

- додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою;

- додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;

- додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров`я, материнства та дитинства, сім`ї, молоді та дітей, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;

- охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці;

- додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;

- додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію;

- додержанням законодавства про Національний архівний фонд та архівні установи;

- за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків;

- виконанням інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) під час будівництва будинків, споруд, розміщення інших господарських об`єктів, інженерних та транспортних комунікацій;

- станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Перелік досить великий, проте в ньому не міститься прямого припису про нагляд над рішеннями органів місцевого самоврядування.

Проте, якщо статтю 16 розглядати разом із наведеною вище частиною 1 статті 28, то проглядається можливість місцевих державних адміністрацій здійснювати такий нагляд, наслідком якого може бути звернення до адміністративного суду з позовом про визнання незаконним акту органів місцевого самоврядування і подальшого його скасування.

Питання про звернення до адміністративного суду регулюється Кодексом адміністративного судочинства України. Суб`єкти подання позову визначаються у статті 5, а саме кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту чи окремих його положень. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Тобто, місцеві державні адміністрації можуть бути суб`єктами подання до суду в справах щодо незаконності рішень органів місцевого самоврядування.

Як вбачається з матеріалів справи Міською комісією з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради 28.04.2021 прийнято рішення, оформленим протоколом № 11, яким:

“2. Додатково до заходів дозволених при “червоному” рівні епідемічної небезпеки, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.02.2021 №104 “Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України” дозволити:

1. Прийом відвідувачів суб`єктами господарювання які провадять діяльність у сфері торговельного обслуговування населення, що працюють на відкритому повітрі, крім торговельно розважальних центрів та розважальних закладів, з дотриманням санітарних та протиепідемічних заходів - з 29 квітня 2021 року.

2. Роботу суб`єктів господарювання з надання послуг громадського харчування (ресторанів, кафе, барів, закусочних, їдальнь, кафетеріїв, буфетів тощо) на відкритих (літніх) майданчиках з дотриманням відповідних санітарних і протиепідемічних заходів, а саме: розміщення відвідувачів на відкритих (літніх) майданчиках на відстані не меншій, ніж 2 метри за сусідніми столиками та більш як чотири особи за одним столом (без урахування дітей віком до 18 років), за умови, що відвідувачі заходять до закладу і пересуваються по ньому з вдягненими засобами індивідуального захисту, зокрема респіраторами або захисними масками, що закривають ніс та рот, у тому числі виготовленими самостійно (крім часу сидіння за столом для приймання їжі та/або напоїв) - з 29 квітня 2021 року.

3. Відвідування закладів освіти незалежно від форми власності її здобувачами, в тому числі спеціальних закладів освіти (навчально реабілітаційних центрів), закладів дошкільної освіти та закладів загальної середньої освіти учнями 1 — 4 класів - з 5 травня 2021 року.

4. Відвідування закладів спеціальної позашкільної освіти спортивного спрямування — з 29 квітня 2021 року.

5. Проведення спортивно масових заходів включених до календарного плану спортивно - масових заходів з видів спорту м. Чернігова на відкритому повітрі без глядачів - з 5 травня 2021 року.

6. Відвідування спортивних залів спортсменами збірних команд міста та області, які здійснюють підготовку до офіційних спортивних змагань включених до Єдиного календарного плану фізкультурно-оздоровчих та спортивних заходів України - з 29 квітня 2021 року”.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211 "Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" установлено з 12.03.2020 на всій території України карантин.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 №338-р «Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації» (зі змінами і доповненнями) з урахуванням поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, висновків Всесвітньої організації охорони здоров`я щодо визнання розповсюдження COVID-19 у країнах світу пандемією, з метою ліквідації наслідків медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення та відповідно до статті 14 та частини другої статті 78 Кодексу цивільного захисту України установлено для єдиної державної системи цивільного захисту на всій території України режим надзвичайної ситуації до 30.04.2021.

Відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 1236 від 09.12.2020 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (далі - Постанова № 1236) установлено з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), з 19 грудня 2020 року до 30 червня 2021 року на території України карантин, продовживши дію карантину, встановленого постановами Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», від 20 травня 2020 року № 392 «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» та від 22 липня 2020 року № 641 «Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2».

Відповідно до пункту 2 Постанови №1236 залежно від епідемічної ситуації на території України в цілому або на території Автономної Республіки Крим, Вінницької, Волинської, Дніпропетровської, Донецької, Житомирської, Закарпатської, Запорізької, Івано-Франківської, Кіровоградської, Київської, Луганської, Львівської, Миколаївської, Одеської, Полтавської, Рівненської, Сумської, Тернопільської, Харківської, Херсонської, Хмельницької, Черкаської, Чернівецької, Чернігівської областей, м. Києва, м. Севастополя (далі - регіони) встановлюється "зелений", "жовтий", "помаранчевий" або "червоний" рівень епідемічної небезпеки поширення COVID-19 (далі - рівень епідемічної небезпеки).

Пунктом 3-4 Постанови №1236 встановлено, що «червоний» рівень епідемічної небезпеки встановлюється рішенням Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій за ініціативою Міністра охорони здоров`я протягом 48 годин з моменту настання підстав, передбачених пунктом 3-3 цієї постанови, яке розміщується безпосередньо на офіційному інформаційному порталі Кабінету Міністрів України (за посиланням http://covid19.gov.ua).

Згідно із пунктом 3-5 Постанови №1236 на території регіонів, на яких установлений "червоний" рівень епідемічної небезпеки, додатково до обмежувальних протиепідемічних заходів, передбачених пунктом 3 цієї постанови, забороняється, зокрема:

1) приймання відвідувачів суб`єктами господарювання, які провадять діяльність у сфері громадського харчування (барів, ресторанів, кафе тощо), крім діяльності з надання послуг громадського харчування із здійсненням адресної доставки замовлень та замовлень на винос і закладів громадського харчування в аеропортах;

2) приймання відвідувачів у торговельно-розважальних центрах, крім приймання відвідувачів у закладах, визначених у підпункті 4 цього пункту;

3) приймання відвідувачів в інших закладах розважальної діяльності;

4) приймання відвідувачів суб`єктами господарювання, які провадять діяльність у сфері торговельного і побутового обслуговування населення, крім:

приймання відвідувачів суб`єктами господарювання, які торгують товарами на торговельних площах, не менше 60 відсотків яких призначено для торгівлі продуктами харчування, пальним, лікарськими засобами та виробами медичного призначення, засобами гігієни та побутовою хімією, засобами зв`язку, друкованими засобами масової інформації, ветеринарними препаратами, кормами, насінням і садивним матеріалом (квітами, рослинами), добривами, засобами захисту рослин, без обмеження доступу відвідувачів до інших товарів, представлених в асортименті зазначених суб`єктів господарювання;

торговельної діяльності із здійсненням адресної доставки замовлень;

провадження діяльності з надання фінансових послуг, діяльності фінансових установ і діяльності з інкасації та перевезення валютних цінностей, діяльності операторів поштового зв`язку, а також медичної практики, ветеринарної практики, діяльності автозаправних комплексів (без зон харчування), діяльності з технічного обслуговування та ремонту транспортних засобів, ремонту комп`ютерів, побутових виробів і предметів особистого вжитку, прання та хімічного чищення текстильних і хутряних виробів, перукарень та салонів краси за попереднім записом;

виконання робіт із збирання і заготівлі відходів;

провадження діяльності з надання телекомунікаційних послуг. Приймання відвідувачів суб`єктами господарювання, які провадять діяльність з надання телекомунікаційних послуг, здійснюється за попереднім записом;

5) приймання відвідувачів закладів культури і проведення культурних масових заходів, крім роботи автоконцертів, автокінотеатрів, історико-культурних заповідників, суб`єктів господарювання, пов`язаної з виробництвом аудіовізуальних творів, зокрема здійснення кіно- та відеозйомки, за умови обмеження доступу до місця зйомки (знімального майданчика) сторонніх осіб та використання персоналом (крім акторів під час знімального процесу), залученим до виробництва аудіовізуального твору, засобів індивідуального захисту, зокрема респіраторів або захисних масок, що закривають ніс та рот, у тому числі виготовлених самостійно. Діяльність суб`єктів господарювання, пов`язана з виробництвом аудіовізуальних творів, не є масовим заходом;

6) приймання у спортивних залах, фітнес-центрах, басейнах, відвідувачів, крім спортсменів національних збірних команд України та їх тренерів за умови дотримання відповідних санітарних і протиепідемічних заходів;

7) проведення всіх масових (розважальних, спортивних, соціальних, рекламних та інших) заходів, крім офіційних спортивних заходів, включених до Єдиного календарного плану фізкультурно-оздоровчих та спортивних заходів України, та матчів командних ігрових видів спорту професійних спортивних клубів без глядачів за умови дотримання учасниками таких заходів відповідних санітарних і протиепідемічних заходів та здійснення обов`язкового щоденного контролю за станом здоров`я учасників, заходів з атестації здобувачів, заходів з оцінювання якості освіти;

8) робота закладів громадського харчування та місць для харчування в готелях з 11-ї години до 6-ї години наступної доби, крім надання послуг з харчування в готельному номері за замовленням клієнтів;

9) діяльність ринків, крім продовольчих;

10) відвідування закладів освіти незалежно від форми власності її здобувачами, крім здобувачів закладів дошкільної освіти, спеціальних закладів освіти та учнів 1 - 4 класів закладів загальної середньої освіти, здобувачів, які беруть участь у атестації, а також осіб, які беруть участь у заходах з оцінювання якості освіти.

Рішенням Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, що оформлено протоколом № 15 від 27.03.2021, встановлено з 00 год. 00 хв. 29 березня 2021 року “червоний” рівень епідемічної небезпеки поширення гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, на території Чернігівської області та застосовано на території Чернігівської області обмежувальні протиепідемічні заходи, передбачені для «червоного» рівня епідемічної небезпеки.

06.05.2021 «червоний» рівень епідемічної небезпеки поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, в Чернігівській області скасовано з 00 год. 00 хв. 6 травня 2021 року відповідно до рішення Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, що оформлено протоколом № 27 від 05.05.2021.

05.05.2021 на засіданні Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій прийнято рішення, протокол №13, щодо скасування п.1-7 рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій від 28.04.2021 протокол №11.

Відповідно до вимог частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.

Згідно із пунктом 1 частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Нормативно правовий акт – це правовий акт управління, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і. як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремій частині є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законодавством процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.

Відповідно до частини першої та другої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Аналогічно Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Згідно з положеннями статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у рішенні від 20.01.2012 (остаточне) у справі "Рисовський проти України" Європейський суд з прав людини вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява N 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення від 20.08.2010 (остаточне) у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що оскільки відповідачем суттєво порушено вимоги вказаних вище Законів та постанов Кабінету Міністрів України при ухваленні спірної рішення, яке оформлено протоколом №11 від 28.04.2021, то у суду наявні достатні правові підставі для визнання такого рішення протиправним та нечинним.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За приписами статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

При цьому, суд враховує положення Висновку N 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32 - 41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Зазначений висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява N 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява N 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Враховуючи викладене, суд вважає, що позивачем надано суду достатні документальні докази, якими підтверджується протиправність оскаржуваного рішення, у той час, як відповідачем не доведено правомірність та обґрунтованість такого рішення, у зв`язку з чим, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог частково, оскільки рішення Міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради, яке оформлено протоколом №11 від 28.04.2021 не породжує жодних правових наслідків від моменту його прийняття.

Згідно з частиною першою статтею 265 Кодексу адміністративного судочинства України, резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Керуючись статтями 139, 142, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Чернігівської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, міської комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним рішення міської комісії з питань техногенно- екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Чернігівської міської ради, яке оформлено протоколом №11 від 28.04.2021.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути з Виконавчого комітету Чернігівської міської ради на користь Чернігівської обласної державної адміністрації судовий збір у сумі 1135 (тисяча сто тридцять п`ять) грн 00 коп.

Зобов`язати Виконавчий комітет Чернігівської міської ради опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому був або мав бути офіційно оприлюднений нормативно-правовий акт, невідкладно після набрання рішенням законної сили.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Позивач: Чернігівська обласна державна адміністрація (вул. Шевченка, 7, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 00022674).

Відповідач: Виконавчий комітет Чернігівської міської ради (вул. Магістрацька, 7, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 04062015).

Відповідач: Міська комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (вул. Гетьмана Полуботка, 70, к. 303, м. Чернігів, 14013).

Повне рішення складено 05 липня 2021 року.

Суддя О.Є. Ткаченко