Ухвала суду № 98044400, 02.07.2021, Кіровоградський окружний адміністративний суд

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про залишення позову без розгляду

02 липня 2021 року м. Кропивницький Справа № 340/2590/21

Кіровоградський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Сагуна А.В. розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу за позовною заявою заступника керівника Голованівської окружної прокуратури в інтересах держави до Благовіщенської міської ради Голованівського району Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Голованівської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовною заявою, в якій просить:

- визнати бездіяльність Благовіщенської міської ради Голованівського району Кіровоградської області щодо тривалого не забезпечення проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення “Ульяновський парк”, площею 7,6 га, що знаходиться в адміністративних межах міста Благовіщенське Голованівського району Кіровоградської області, протиправною;

- зобов`язати Благовіщенську міську раду Голованівського району Кіровоградської області вчинити дії та забезпечити проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення “Ульяновський парк”, площею 7,6 га, що знаходиться в адміністративних межах міста Благовіщенське Голованівського району Кіровоградської області.

Ухвалою суду від 02.06.2021 відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи ( а.с.27).

У встановлений ухвалою суду строк, відповідачем не подано відзив на позов.

Розглядаючи справу суд зважає на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

При цьому в силу частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Закон України «Про прокуратуру» від14.10.2014 № 1697-VII визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.

Згідно частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор, звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно частини п`ятої статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Так, відповідно до статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Аналіз вказаних правових норм надає можливості дійти висновку, що Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

При цьому, частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох «виключних» випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Публічно-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

У Рішенні від05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від20.09.2018 у справі №924/1237/17, від23.10.2018 у справі №906/240/18, від01.11.2018 у справі №910/18770/17, від07.12.2018 у справі №924/1256/17, від19.02.2019 у справі №925/226/18, від25.09.2019 у справі №201/5279/16, від30.09.2019 у справі №802/4083/15-а.

Верховний Суд у постанові від10.10.2019 у справі №0440/6738/18 зазначає, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Прокурор у позовній заяві щодо інтересів держави та підстав їх представництва прокурором в суді у даній справі зазначив, що захист інтересів держави у відносинах природо – заповідного фонду віднесено до компетенції Держаної екологічної інспекції України та її територіальних органів.

Так, прокурор вважає, що відсутність у міжрегіонального територіального органу Державної екологічної інспекції України, яким є Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) права на звернення до суду на захист інтересів держави, зважаючи, що уповноваженим органом державного нагляду (контролю) таких порушень встановлено не було, зважаючи на відсутність відповідних перевірок, а тому у нього не виникло право на звернення до суду із даним позовом, тож у спірних правовідносинах Державна екологічна інспекція Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) не набуває статусу позивача, а відтак прокурор самостійно представляє інтереси держави в суді.

Матеріали позову не містять доказів встановлення обставин, тривалого не забезпечення відповідачем проведення робіт з винесення в натурі (на місцевості) меж парку-пам`ятки садово-паркового мистецтва місцевого значення “Ульяновський парк”, площею 7,6 га, що знаходиться в адміністративних межах міста Благовіщенське Голованівського району Кіровоградської області та того, що ці обставини було встановлено органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Надані до позову копія інформації Департаменту екології, природних ресурсів та паливно-енергетичного комплексу Кіровоградської обласної адміністрації щодо об`єктів природно-заповідного фонду Голованівського району Кіровоградської області станом на 01.04.2021 року ( а.с.13-17) та копія інформації Благовіщенської міської ради від 16.04.2021 щодо об`єктів природно-заповідного фонду Благовіщенської територіальної громади (а.с.18-19) мають лише інформаційний характер.

Отже, у даній справі судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області), яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, відсутність інформації про проведення планових та позапланових перевірок без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

Суд зазначає, що прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду , як позивача у справі.

Враховуючи вказане, суд дійшов висновку про те, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів, що компетентний орган, не здійснює своїх повноважень щодо захисту інтересів держави.

Обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. Водночас, у постанові Великої Палати Верховного Суду від26.05.2020 у справі №912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Отже в даній справі наявні підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 240 КАС України (залишення позову без розгляду).

Враховуючи наведене, суд дійшов висновку, що позовну заяву заступника керівника Голованівської окружної прокуратури в інтересах держави до Благовіщенської міської ради Голованівського району Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії слід залишити без розгляду.

Висновки суду у даній справі узгоджуються з правовими висновками Верховного Суду викладеними у постанові від 13 травня 2021 року у справі № 620/2645/20.

Керуючись ст.ст. 43, 53, 240, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Позовну заяву заступника керівника Голованівської окружної прокуратури (вул. Паркова, 13, смт. Голованівськ, Голованіський район, Кіровоградська область, 26500) в інтересах держави до Благовіщенської міської ради Голованівського району Кіровоградської області (вул. Промислова, 23/54, м. Благовіщенське, Голованівський район, Кіровоградська область, 26400) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та відповідно до ст.294 КАСУ, може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду А.В. Сагун