Рішення № 97588819, 11.06.2021, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 червня 2021 р. № 400/2254/21 м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Брагар В. С. за правилами спрощеного провадження в порядку письмового провадження розглянув адміністративну справу

за позовом:ОСОБА_1 , АДРЕСА_1 , до відповідача:Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, пр. Миру, 34, м. Миколаїв, 54034, про:визнання незаконним та скасування наказу № 584-УБД від 23.03.21 р.,До суду звернувся ОСОБА_2 ( далі - позивач) з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - відповідач) з вимогами визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області №584-УБД від 23.03.2021 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідачем протиправно скасовано наказ №1000-УБД про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки даний дозвіл є ненормативним правовим актом органів місцевого самоврядування та є актом одноразового застосування, який вичерпує свою дію фактом виконання, а тому не може бути скасованим чи зміненим органом місцевого самоврядування після його виконання. Тому позивач вважає, що наказ №584-УБД ухвалено не на підставі та не в спосіб передбачений законодавством.

Відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому відповідач заперечує проти позовних вимог, та просить відмовити у задоволені позову в повному обсязі. В обґрунтування своєї позиції відповідач зазначає, що наказ №584-УБД «Про визнання таким, що втратив чинність наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020 року №1000-УБД» прийнято на підставі заяви від 22.03.2021 року. Отже, наказ прийнято на підставі заяви позивача з метою реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством у межах наданих повноважень.

Представником позивача 30.04.2021 року надано відповідь на відзив, в якому зазначено, що позивач не міг фізичної можливості звернутися до відповідача із відповідною заявою, оскільки 22.03.2021 року не перебував у м.Миколаєві, та відповідно даної заяви не подавав та не підписував.

Разом з позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову.

Ухвалою суду від 09.04.2021 року у задоволені заяви відмовлено.

Ухвалою суду від 12.04.2021 року відкрито провадження по справі за правилами спрощеного позовного провадження.

Представником позивача заявлено клопотання про витребування оригіналу заяви від 22.03.2021 року, зареєстрованої за №П-1279/0/19-21 від 22.03.2021 року.

Ухвалою суду витребувано у відповідача заяву від 22.03.2021 року.

Відповідачем надано відповідь на ухвалу суду, в якій зазначено, що вказана заява разом із наказом №1000-УБД втрачена.

Суд розглянув справу відповідно до вимог ст.262 КАС України, без проведення судового засідання, в порядку письмового провадження, на підставі матеріалів справи.

Дослідив матеріали справи, суд

В С Т А Н О В И В:

23.10.2020 року позивач для реалізації свого права звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту, яка знаходиться на території Коблевської селищної ради Березанського району Миколаївської області із земель державної власності у межах норм безоплатної приватизації.

31.12.2020 року наказом №1000-УБД надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Відповідно до Списку громадян України, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, порядковий номер позивача в списку №6.

10.03.2021 року позивач уклад договір з Миколаївською регіональною філією Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» на виготовлення проекту землеустрою.

На виконання договору, відносно позивача складено експлікацію земельних угідь з визначенням координат поворотних точок та лінійних промірів меж земельної ділянки.

Відповідно до листа ДП «Центр державного земельного кадастру» від 07.04.2021 року №21-16/132 щодо неможливості розробки проекту позивачу стало відомо, що відповідачем видано наказ «Про визнання таким, що втратив чинність наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020 року №1000-УБД».

07.04.2021 року позивачем отримано наказ №584-УБД від 23.03.2021 року, відповідно до якого визнано таким, що втратив чинність наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 31.12.2020 року №1000-УБД.

Відповідно до наказу від 23.03.2021 року №584-УБД позивача позбавлено права на розробку проекту землеустрою з метою подальшого отримання земельної ділянки не у спосіб передбачений законом.

Вирішуючи питання щодо права наділення відповідача повноваженням щодо скасування власного наказу, як ненормативного акту, суд виходить з наступного.

Статтею19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Головне управління Держгеокадастру в Миколаївській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Головне управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, дорученнями Прем`єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, дорученнями Міністра аграрної політики та продовольства України, його першого заступника та заступників, наказами Держгеокадастру, дорученнями Голови Держгеокадастру та його заступників, актами місцевої державної адміністрації та органів місцевого самоврядування, а також цим Положенням.

Завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Одним із завдань Головного управління Держгеокадастру є розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення відбувається шляхом звернення осіб із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

За ч. 1 ст. 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Такими суб`єктами відповідно до ч. 4 ст. 122 ЗК України та наказу Мінагрополітики від 29 вересня 2016 року № 333 «Про затвердження положень про територіальні органи Держгеокадастру» є головні управління Держгеокадастру, а також відповідно до ч. 1 ст. 12 ЗК України міські, селищні, сільські ради, що представляють об`єднані територіальні громади.

Відповідно до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Реалізацією даного повноваження суб`єкта владних повноважень є саме надання особам дозволу на розробку проекту землеустрою або надання мотивованої відмови, одним із актів реалізації повноважень відповідача є прийняття наказів.

Спірним питанням в даній справі є саме наявність чи відсутність у відповідача права та наданих йому повноважень на скасування раніше прийнятих наказів.

Дане питання було предметом вирішення Конституційним Судом України у справі №1-9/2009 від 16.04.2009 року за конституційним поданням Харківської міської ради, щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частини першої, десятої статті 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».

Також Верховний Суд, розглянувши адміністративну справу за позовом Нікопольської міської ради Дніпропетровської області до Приміської (Межинської) сільської ради Нікопольського району Дніпропетровської області про скасування рішення, справа №182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016) від 24 липня 2019 року сформулював позицію, у яких випадках місцева рада може скасувати власні рішення.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи суспільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Отже ключовим моментом у контексті можливості скасування власного попереднього акту є визначення того, яким за своєю правовою природою є відповідний акт – нормативним чи ненормативним.

Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування та органів виконавчої влади є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.

Відповідно до п.п.22 п.11 Положення Голова Держгеокадастру скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів Держгеокадастру.

Підпункт 3 п.10 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 25.11.2015 №1119 передбачено, що міністр доручає керівникам центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, скасовувати акти їх територіальних органів повністю чи в окремій частині, а в разі відмови скасовує такі акти повністю чи в окремій частині.

Рішенням Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 1-1/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), зокрема, у п.5 встановлено, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави.

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;

б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Отже, відповідач не може скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 04.06.2013 у справі № 21-64а13 та 25.05.2016 у справі № 21-5459а15.

Суд не приймає до уваги твердження відповідача, що скасування наказу відбулось на підставі заяви позивача, тому зазначений наказ є таким, що прийнятий відповідно до норм законодавства, оскільки позиція не підтверджена належними та допустимими доказами.

На ухвалу суду про витребування доказів відповідачем надано заяву про неможливість надання зазначених доказів, з підстав втрати документів, отже відповідачем не доведено своєї правової позиції.

У п. 18 ст. 4 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт – акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Пунктом 19 ст. 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт – акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Визначальною особливістю нормативного акта є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин – двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

За таких обставин, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог, тому позов визнається таким, що підлягає задоволенні.

Судові витрати у справі 400/2254/21 відсутні.

Керуючись статями 2, 9, 19, 77, 139, 241-243, 246, 250, 255, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (пр. Миру, 34, м. Миколаїв, 54034, код ЄДРПОУ 39825404) – задовольнити.

2. Визнати протиправним та скасувати наказ № 584-УБД від 23.03.2021 Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (пр. Миру, 34, м. Миколаїв, 54034, код ЄДРПОУ 39825404).

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Строк на апеляційне оскарження рішення суду – 30 днів з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження – 30 днів з дня складання повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається в порядку та строки, визначені ст. ст. 295-297 КАС України і п. 15.5 Перехідних положень КАС України.

Суддя В. С. Брагар