Рішення № 97560531, 31.05.2021, Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

31 травня 2021 рокум. Ужгород№ 260/390/20

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді - Калинич Я.М.,

при секретарі судового засідання – Попович М.М.,

за участю сторін:

представника позивача – Кривка М.В.,

представника відповідача – Коршинський І.Я.,

представник третьої особи – не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови, -

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» (далі -позивач) звернулося до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України (далі - третя особа), якою просить: визнати протиправною з моменту її винесення та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 року № 2982 про накладення штрафу на Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 20.12.2019 року Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг винесено постанову № 2982 про накладення штрафу у розмірі 850 000,00 гривень на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Вважає, що вказана постанова є неправомірною, прийнята всупереч чинним нормам, що регулюють відносини у сфері здійснення контролюючими органами заходів державного нагляду та підлягає скасуванню, оскільки станом на 13.12.2019 р. НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому законом порядку уніфіковану форму акту, що відповідає відповідним Методикам. Зазначає, що у самому акті № 476 від 13.12.2019 р. Регулятором не спростовано доводи AT «Закарпатгаз» про правомірність підстав для відмови у допуску до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). Вважає, що у Товариства були наявні всі підстави для відмови комісії у допуску до перевірки, оскільки, НКРЕКП не дотримано порядок здійснення державного нагляду контролю, визначений Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Також зазначає, що 20.12.2019 р., з порушенням 5-денного строку для надання Ліцензіатом своїх зауважень до акту перевірки, Регулятором винесено постанову № 2982 про накладення штрафу у розмірі 850 000,00 гривень на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, що свідчить про упередженість НКРЕКП та намір накласти на позивача штраф незалежно від обставин справи та наявності порушень законодавства у діях останнього.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.

01 квітня 2020 року до суду надійшов відзив на позовну заяву. У відзиві відповідач вказав, що згідно із положеннями пункту 7.2 глави 7 Порядку № 428, комісією з проведення перевірок, складено акт № 476, в якому зафіксовано факт відмови Ліцензіата у проведенні позапланової перевірки в двох примірниках, який розміщено на офіційному веб-сайті НКРЕКП в мережі Інтернет. На засіданні Комісії, яке проводилось у формі відкритого слухання, 20.12.2019 р. було розглянуто акт від 13.12.2019 р. № 476 та прийнята постанова НКРЕКП від 20.12.2019 р. № 2982 «Про накладення штрафу на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». Вважає, що оскаржувана Постанова № 2982 прийнята Комісією в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством України. Крім того, зазначає, що при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку № 428 за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, яка є уніфікованою формою та яка відповідає Методиці № 342. Тобто, суб`єктивна думка та оціночне судження позивача відносно невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428, не може бути підставою для недопущення до здійснення позапланової перевірки дотримання AT «Закарпатгаз» Ліцензійних умов.

Таким чином, вважає, що AT «Закарпатгаз» було зобов`язане допустити працівників НКРЕКП до проведення позапланової перевірки.

08 квітня 2020 року позивачем було подано до суду відповідь на відзив. У такій зазначив, що у відзиві на позовну заяву відповідач жодним чином не спростував доводи позивача, якими обґрунтовано позовні вимоги.

23 квітня 2020 року до суду від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив.

Ухвалою суду від 02 червня 2020 року залучено до участі у справі Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на боці позивача.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 липня 2020 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Ухвалою суду від 28 вересня 2020 року у задоволенні клопотання представника Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про зупинення провадження у справі – відмовлено та продовжено розгляд справи по суті.

У своїх поясненнях щодо позову третя особа зазначила, що під час здійснення позапланової перевірки НКРЕКП повинна діяти відповідно до вимог Закону № 222-VIII та Закону № 877-V. Оскільки уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на виконання положень Методики, затвердженої Постановою № 752, не містять усієї сукупності реквізитів, передбачених уніфікованою формою акта, затвердженою Постановою № 342, а реквізити, які за формою та змістом залишились незмінними, розміщуються на аркуші не за правилами, встановленими уніфікованою формою акта, затвердженою Постановою № 342, вони не можуть використовуватись органами державного нагляду (контролю), незважаючи на те, що нормативно-правові акти, якими вони були затверджені, продовжують залишатися чинними. Разом з цим, на час проведення відповідної позапланової перевірки позивача, НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом № 877-V порядку уніфіковану форму акта, що відповідає новій Методиці, яка була затверджена Постановою № 342, а тому, не мала проводити зазначену планову перевірку. Зазначає, що оскільки посадовими особами НКРЕКП в даному випадку не був дотриманий встановлений Законом № 877-V порядок здійснення державного нагляду, а саме не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеню ризику, позивач використав своє право, надане статтею 10 Закону № 877-V щодо не допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю).

Також у своїх пояснення третя особа зазначила про те, що таке порушення як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки в частині другій статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» не міститься.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позовній заяві та просив позов задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав, проти задоволення таких заперечив та просив суд відмовити у задоволенні позову.

Представник третьої особи в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце проведення судового засідання був повідомлений належним чином.

Розглянувши подані сторонами документи, матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Відповідачем (зокрема сектором НКРЕКП у Закарпатській області) у строк з 11.12.2019 року по 13.12.2019 року було здійснено позапланову виїзну перевірку Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз», про що складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Комісія з проведення перевірок, у перший день здійснення перевірки – 11.12.2019 року прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила посадову особу - виконуючого обов`язки голови правління – технічного директора AT «Закарпатгаз» Голуба О.О., діючого на підставі наказу AT «Закарпатгаз» від 05.12.2019 року № 87-ВД, про намір розпочати проведення позапланової перевірки, а також пред`явила оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 року № 472 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.

Виконуючий обов`язки голови правління – технічний директор ОСОБА_1 , в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки AT «Закарпатгаз» та надав лист від 11.12.2019 № 88007-Лв-5305-1219, в якому зазначив причини відмови у допуску до позапланової виїзної перевірки посадових осіб відповідача, а саме, про недотримання вимог чинного законодавства, з посиланням на норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та інших актів, зокрема, щодо права суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена у встановленому порядку уніфікована форма акта.

Представником відповідача складено акт про відмову АТ «Закарпатгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 11 грудня 2019 року, в якому в.о голови правління АТ «Закарпатгаз» зазначив, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11.12.2019 року №88007-Лв-5305-1219.

В подальшому, комісія з проведення перевірки у другий день перевірки - 12.12.2019 року, прибула за місцезнаходженням позивача та пред`явила посадовій особі - виконуючому обов`язки голови правління – технічному директору ОСОБА_1 оригінал посвідчення № 472 та повідомила про намір розпочати позапланову перевірку щодо дотримання АТ «Закарпатгаз» вимог 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

Виконуючий обов`язки голови правління – технічний директор ОСОБА_1 підтвердив комісії з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ «Закарпатгаз» посилаючись на лист від 11.12.2019 року № 88007-Лв-5305-1219.

Представником відповідача складено акт про відмову АТ «Закарпатгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 12 грудня 2019 року, в якому в.о голови правління АТ «Закарпатгаз» зазначив, що у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) відмовлено з підстав наведених у листі від 11.12.2019 р. №88007-Лв-5305-1219.

В останній день перевірки 13.12.2019 року комісії з проведення перевірки також було відмовлено уповноваженим представником позивача у проведенні позапланової перевірки.

Представниками відповідача складено акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 13.12.2019 р. № 476 (далі - акт № 477), в якому зафіксовані виявлені порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

На засіданні НКРЕКП 20.12.2019 року було розглянуто акт від 13.12.2019 року № 476 та прийнято постанову НКРЕКП від 20.12.2019 року № 2982 «Про накладення штрафу на AT «Закарпатгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Згідно вказаної постанови, відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», накладено на позивача штраф в розмірі 850 000,00 грн., за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Позивач, вважаючи вищевказану постанову протиправною, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначені Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі – Закон № 1540-VIII) (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу (пункт 4 частини другої статті 3 Закону № 1540-VIII).

Статтею 14 Закону № 1540-VIII встановлено, що основною формою роботи Регулятора як колегіального органу є засідання. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою. Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пунктів 1, 11, 12 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.

Статтею 19 Закону № 1540-VIII встановлено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату або територіальних органів Регулятора.

Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.

Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів.

У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення позапланової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до 5 робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право, зокрема: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.

Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

Згідно пункту 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.

При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).

Із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП від 20.12.2019 року № 2982 вбачається що на підставі акта перевірки від 13.12.2019 року № 476 на позивача накладено штраф у розмірі 850000,00 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII), чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно – правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон № 877-V) в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Так, у справі № 460/1042/19 Верховний Суд визнав правильним застосування норм матеріального права судами попередніх інстанцій, які виходили з того, що вимоги, встановлені до складення уніфікованої форми акта перевірки Методикою № 342 (Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджена Постановою Кабміну №342 від 10.05.2018р), дотримані відповідачем у постанові № 428 від 14 червня 2018 року, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, невід`ємною частиною якого є додатки до нього. Цей Порядок набрав чинності та не був оскарженим і скасованим в установленому законодавством порядку.

Оцінюючи доводи АТ «Закарпатгаз» на законності недопуску до проведення позапланового контрольного заходу НКРЕКП через відсутність затвердженої уніфікованої форми акту, суд доводи позивача у цій частині відхиляє.

Разом з тим, суд вважає необґрунтованими доводи відповідача про правомірність застосування до позивача штрафу у розмірі 850000,00 грн. з огляду на наступне.

Зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що таку прийнято внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16.02.2017 року № 201 визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону № 329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).

Статтею 11 Закону № 877-V передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умові дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону, в якій вказується на те, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Згідно з частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Статтею 17 Закону України «Про природні монополії» (далі – Закон № 1682-III) передбачено, що національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій (яким у даному випадку є позивач) за порушення в розмірах, визначених, зокрема, Законом № 329-VIII у випадках: невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В свою чергу, частина друга статті 59 Закону № 329-VIII, який є спеціальним законом по відношенню до сторін у даному спорі, містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких: пункт 1 «порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності»; пункт 10 «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів». Отже, таке порушення, як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки в зазначеному переліку не міститься.

Відповідно до частини третьої статті 59 Закону № 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Частиною четвертою цієї статті встановлені розміри штрафів за відповідні правопорушення на ринку природного газу.

Пунктом 5 цієї частини статті встановлено, зокрема, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян – на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню - пункт «б»: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Розміру штрафу чи іншого виду відповідальності за порушення пункту 10 частини другої статті 59 цього Закону за «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів» цим Законом не встановлено.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що Законом України «Про ринок природного газу» не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу, як не допуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.

Так, як положення Закону № 877-V за обсягом регулювання відноситься до категорії загальних законодавчих актів, нормами спеціальних для спірних правовідносин Законів №1682-III та №329-VIII відмова в допуску службової особи до проведення перевірки не визначена як порушення, також як і не передбачено штрафних санкцій за такі дії на ринку природного газу, як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки, суд визнає помилковими висновки відповідача стосовно законності оскаржуваної позивачем постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Також суд вважає необґрунтованими твердження відповідача про те, що порушення позивачем статті 11 Закону № 877-V щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду у відповідності з пунктом 2.1 Ліцензійних умов є порушенням інших нормативно-правових актів, тому в кінцевому результаті є порушенням Ліцензійних умов.

На спростування таких доводів відповідача, суд зазначає, що у пункті 4 статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) надано визначення «ліцензійні умови», як нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

При цьому, відповідно до частини дев`ятої статті 9 Закону № 222-VIII, вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, а згідно частини десятої цієї ж статті чітко вказується на те, що до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

Тобто, ліцензійні умови – це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Отже, за наведених у попередньому абзаці норм та з огляду на те, що встановлена статтею 11 Закону № 877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) є обов`язком будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить, порушення цієї вимоги суб`єктом перевірки, порушення цієї вимоги не може вважатися порушенням Ліцензійних умов.

До такого висновку дійшов й Касаційний адміністративний суд Верховного суду у Постанові від 11.03.2021 року по справі № 640/20494/19, вказавши, що порушення цієї вимоги (ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності – вимога щодо допуску посадових осіб до проведення перевірки) не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, відтак недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону № 329 (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Враховуючи вищенаведене, суд дійшов висновку, що оскаржувана постанова від 20.12.2019 року № 2982 про накладення штрафу на Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу прийнята відповідачем безпідставно та необґрунтовано, а тому її слід визнати протиправною та скасувати.

Разом з тим, вимога в частині визнання протиправною та скасування постанови саме з моменту її винесення задоволенню не підлягає, оскільки така вимога жодним чином не обґрунтована та таке формулювання перевантажує резолютивну частину рішення суду, яке має бути лаконічним, чітким та зрозумілим.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В силу положень ч. 5 ст. 242 КАС України: при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Виходячи з підстав та предмету спору, системного аналізу положень чинного законодавства України та оцінки наявних у матеріалах справи доказів в сукупності, суд дійшов до висновку, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст. ст. 5, 9, 19, 77, 139, 243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд –

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» (вул. Погорєлова, 2, м. Ужгород, Закарпатська область, 88015, ЄДРПОУ 05448610) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, 19, м. Київ, 03057, ЄДРПОУ 39369133), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України (вул. Арсенальна, 9/11, м. Київ, 01011, ЄДРПОУ 39582357) про визнання протиправною та скасування постанови – задовольнити частково.

2. Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 року № 2982 про накладення штрафу на акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

3. У задоволенні решти позовних вимог – відмовити.

4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, 19, м. Київ, 03057, ЄДРПОУ 39369133) на користь Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Закарпатгаз» (вул. Погорєлова, 2, м. Ужгород, Закарпатська область, 88015, ЄДРПОУ 05448610) судовий збір в розмірі 12750,00 грн. (дванадцять тисяч сімсот п`ятдесят грн. 00 коп.), сплачений відповідно до платіжних доручень № 132 від 12.02.2020 року та № 510 від 26.02.2020 року.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги, рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Закарпатський окружний адміністративний суд.

Повний текст рішення виготовлений та підписаний 10 червня 2021 року.

СуддяЯ. М. Калинич